李红星 哈尔滨商业大学
[摘要]中国自1982年至今，已经完成了五次大规模的政府机构改革，第六次政府机构改革也已初见成效。伴随社会变迁、政府职能转变，政府机构改革还会继续。在未来的改革中我们应不断总结古今中外的有益经验，结合本国实际情况，探索更完善的改革路径。
[关键词]“大部制”政府机构改革政府职能
一、“大部制”改革的原因
新中国建立初期很长一段时间我国都在建设计划经济，计划经济的一个显著特点就是政府管理部门设置多，实行纵向的条条管理，所以我国在建国初期国务院设置了100多个部。政府机构设置过多过细，管理对象与管理事务重叠，造成机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。
随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的建立，政府管理部门的改革也在不断深八，客观要求政治体制建设服务于经济体制建设。从我国的实际情况看，由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。“大部制”是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。实行“大部制”管理，可以大大减少政府部门之间职能的交叉重叠，改“九龙治水”为“一龙管水”，这对提高行政效率，降低行政成本具有重要意义。
二、我国“大部制”改革的历史沿革
公正地说，大部制源于中国。早在秦汉时期，当时的中央政府实行三公列卿制，三公即为丞相、太尉、御史大夫，其执行机构则为列卿，这可以看作是中国古代大部制的雏形。到隋唐时期，大部制得以进一步发展和完善，形成了成熟的六部制，即大家熟悉的吏、户、礼、兵、刑、工六部，它是中央政府最重要的机构。六部之间职能分配合理，权限划分明确。六部制的确立是我国古代行政史上具有划时代意义的事件，它为后世行政体制改革提供了不可忽视的参考价值。
到了近现代，百余年前的光绪朝，曾有过一场轰轰烈烈的”大部制”改革。1906年，清政府宣布“预备立宪”，改革中央部门，其中一项主要内容是合并一些职能重叠的部门，组建大部门。其实在1898戊戌变法期间，光绪皇帝就已经颁布了这项改革措施，但一直到了1906年才得以落实。后来戊戌变法失败，光绪的“大部制”改革自然也没有取得成功．但这次改革有很多值得后人借鉴的经验教训。首先是改革不能急于求成。[来自www.lW5u.CoM]有学者统计，“百日维新”的103天，光绪先后发布有关革新的各种诏令约180条，平均每天17条。其次是机构改革要做好充分的准备。8月30日光绪下令裁撤詹事府、通政使司、太常寺、光禄寺、鸿胪寺等衙门，但事先并没有完成相关职能的移交。衙门已经被宣布废除了10天，具体的合并方案却还没有，由此造成的权力真空无疑很容易给守旧势力提供把柄。再者是对裁撤下来的官员要妥善安置。9月8日，光绪皇帝才下谕旨，指出裁减各员可于铁路矿务总局、农工商总局酌设大小官员额缺，将来量才任用。
改革开放以后，从1982年到2003年．我国共进行过5次大的行政管理体制改革，国务院部门从100个减至28个，明确提出政府机构改革的主要任务是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能．政府职能应集中于经济调节，市场监管、社会管理和公共服务四大职能。虽然从纵向来看我国的政府部门减少了很多，但与成熟的市场经济国家相比．我国政府部门设置依然较多，详见下表：
政府部门多，会削弱政府的决策职能，也不利于集中统一管理。如我国的运输由三个部门管理，而美国的运输部管理着海、陆、空，一些国家把邮电也放在运输部管辖，这体现了“大运输”的思维。再如美国农业部的职能，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能．体现出“大农业”概念。
三、国外“大部制”的现状与经验
具有现代意义的大部制是西方发达国家最先采用的。世界上成熟的发达国家，政府部门一般只有十几个，比如美国、英国、德国等，普遍呈现“机构数量较少，职能范围广泛”的特点。西方国家的内阁机构之所以较为精干，除了政府管得少外，主要得益于大部门制度。它们的一些大部门可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。例如法国的经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策．还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多，包括海关．税收，统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。
事实上，在美国以及其他一些国家和地区，所谓大部制，就是既依法制定法规规章以及各种各样的政策，也要依法执行这些法规规章和政策。大部制之大，一方面应当是管的范围大，另一方面是管的程度深、力度大。美国的能源部联邦雇员和合同雇用人员超过10万人，年度预算超过230亿美元。美国国土安全部有18万雇员．农业部有10万雇员，环境署的人员编制比中国环保部多60倍。为什么它们要这么多公务员呢？就是因为即使是“中央”政府，它们也是管执行的，在它们的权力范围内，大量的事情是这些部门自己做了，而不是像我国，中央政府部门只管发文件，地方政府才管执行。
在西方并不是只有中央政府的[来自www.LW5u.coM]部门是大部门，许多公共服务职能更需要在地方政府实行”大部门体制”。地方政府在执行公共服务职能的时候，往往要面对最广大的人群和纷繁复杂的事务，人少了解决不了问题。据统计，在600多万人口的香港，政府房屋署有9000名公务员，新加坡的相应机构有3000名公务员。而我国的建设部门仅有几百人。香港法律援助署有520人，而人口比香港多一倍的深圳法律援助仅32个工作人员。按照我国劳动保障部的规定，每一万人配备一个劳动监察人员，深圳按900万外来劳动者计算，也应配备900人的监察队伍，而实际上深圳只有43人。这或许就是现阶段我国政府公共服务质量还不够高的一个原因。因此，对于一些从事具体管理与服务的部门，不但不应减员，而且为了提高服务质量还应适当增加人员。
国外的先进经验当然值得借鉴，但中国绝不应简单照搬，而是要结合我国国情作出政府机构改革的正确战略抉择。
四、完善我国“大部制”改革的建议
1大部制改革不能单纯精简机构
我国有我国的国情，我国的大部制改革应立足于建立中国特色的社会主义公共行政体制，而不能像西方国家一样按14个左右的政府大部来设置政府部门。因为中国的人口众多，地区之间的发展不平衡，政府部门太少了也会造成执行压力，而且政府部门权力过于集中也会造成监管难题和”尾大不掉”的弊端。考虑到这些复杂情况，我国可逐步推进大部门体制，最终实现将中央政府组成部门控制在18～21个左右的目标。
需要指出的是，实行大部门体制重点是在合并职能、整合机构，而不是撤销职能与精简人员，也就是减机构不减职能、减机构数量而不减人员数量。相反，对于一些公共服务部门还要增加人员和编制，加以充实，改变目前工作负荷过大、人员紧缺的局面。
2增强地方政府服务能力
我国政府人员编制配备应与职能相适应，编制应向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜．而不应与行使政府内部事务管理职能的部门一概而论。应根据部门工作任务的繁重程度和社会责任的大小程度、区分政府内部事务部门和社会事务部门重新核定编制。对公共服务部门的编制管理，可以借鉴国外编制管理办法，对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门根据服务对象的多少来确定编制数量．再按各级政府所承担的职能，确定各层级的人员编制规模。如国外的劳动和社会保障领域大多采取按服务对象多少确定配备人员比例的做法。工伤保险领域，国外发达国家比例大致为1：2000．我国目前为1：9000；劳动保障监察，国外大致为1：8000．我国为1：1.5万：社会保障经办机构，英国为1：1 64．我国为1：3400；就业管理服务，法国为1：88．我国为1：10000。可见，在一些公共管理领域，我们不但不能削弱，反而应该加强。
3理顺中央与地方的关系
政治体制改革必然要求规范中央和地方的关系，“大部制”在一定程度上会增强中央政策在地方的执行力，但并不代表会削弱地方政府治理的主动权，地方政府应顺应“大部制”改革的趋势，在政府职能方面进行大的调整，以走出中央与地方之间“收一放一收”的循环圈。
参考文献：
[1]蔡永飞：国际经验借鉴：大部制大在哪，人民论坛，2008(4)A
[2]田 毅：“大部制”改革关键在于界定政府职能，第一财经日报，2008年3月5日