●黄晶暨南大学
[摘要]自世界银行提出“有效政府”以来，各国政府和学术界对有效政府的关注度越来越高。一个现代政府要想成为有效政府，就必须加强法制建设、推动民主进程以及促进政府职能转变。
[关键词]有效政府 法制建设职能转变
一、有效政府的提出
1997年世界银行发表了题为《变革世界中的政府》的发展报告，其中心议题为：变革的世界需要一个有效政府，指出“发展是人类所面临的最重大的挑战”，而“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。”“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府一而不是小政府一是经济和社会发展的关键。”并正式提出了”有效政府”的概念，这引起了学术界对有效政府理论的大讨论，探索如何构建一个有效政府成为各国政府关注的一个现实而紧迫的问题。
二、有效政府的内涵
目前，关于有效政府的内涵，还没有统一的说法，但学术界普遍认为有效政府应是“有效的”。有从效率角度定义有效绝不只是技术上有效的政府．还应具有配置效率、动态效率，尤其是具有制度效率的政府（李秀萍）：有从政府职能定义有效政府除了规模适度之外，还应该是一个能有效提供公共产品和服务的政府（竹立家）。有从市场经济角度认为政府的有效性首先表现在它能够遵循经济运行法则，能够充分发挥市场对资源配置的基础性作用、优化作用以及对产业结构的整合作用。当市场机制在某些领域对资源配置出现低效率和无效率的“市场失灵”现象时，有效政府能以“看得见的手”给予纠正，使其复活（张希仁）。也有的学者认为有效政府是一个“小政府．大社会”。
笔者认为，一个有效的政府应该是通过其内部职能的转变和具体职能的有效运行来实现的，而加强法治建设、推动基层民主进程则是从外部保证有效政府运行的屏障。
三、有效政府的构建
“行政与其所在的环境具有密切的关系，要了解行政制度和行政行为就必须研究这些环境以及行政与环境的相互关系。”这句话告诉我们，即使在同一个国家，同一历史发展阶段，不同领域对政府模式的要求也有所不同。也就是说，一个有效政府的构建，须随生态环境的变化，及时地对政府行政进行变革和创新，只有这样，才能保证政府的有效性。因此，我们在作为一种规范性理论的有效政府理论的指引下，结合有效政府的内涵，探索和归纳我国该如何构建“有效政府”。我们认为，一个现代政府要想成为有效政府，就必须从内部促进政府职能转变，外部加强法制建设以及推动民主进程。
1．促进政府职能转变
市场经济国家政府职能的界定是基于对市场失灵的分析，市场失灵的领域恰恰是政府发挥作用，实施经济社会职能的领域。政府迫切需要改变职能的越位、缺位和错位，树立公平和效率并重的理念，为社会发展提供最基本的公共产品和公共服务。促进政府职能转变．厘清政府与市场关系、调节宏观经济以及培育和发展第三部门，促进财政职能转轨是构建有效政府的有效途径。
(1)促进财政职能转轨、满足公共需求
按照公共财政理论，财政职能一般有资源配置、公平分配和经济稳定三大职能，是政府职能在经济领域内的反映。公共财政作为政府提供公共服务的财力保障，是构建有效政府的重要内容之一。政府职能的转变，需要政府财政机制的配合。政府也应当通过公共财政支出，来具体落实政府职能的运行。
其一，明确公共财政支出范围，有效提供公共产品和服务。公共财政理论认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场而不是政府，只有在市场失灵或市场存在缺陷时政府部门介入才是必要的。我们认为政府可以介入的领域必须是以市场机制配置社会资源失灵或失败的领域．其所承担的主要是市场不能解决或难于奏效的事项。其次，财政支出的领域必须是全体社会成员一般和共同需要的领域，如义务教育、基础科学研究、生态环境和传统文化艺术的保护、社会公益事业等。
其二，合理运用财政转移支付，调节社会收入分配；在现代文明社会，对公平的追求是人们的基本权利，而促进公平也是政府有效性的具体表现。要使居民都能得到大体均等的公共产品和服务，就必须使各地的财力得到调剂和均衡。合理运用财政转移支付是逐步实现各地区公共服务水平均衡化的紧迫需要，同时也是缩小我国日益扩大的区域经济发展差距的重要措施。我国地区间公共服务能力存在较大的差距，地区间经济发展差距今年来也有扩大的趋势，因此，为了缓解地区间差距，维护社会稳定，保证国家统一，逐步使各地区在公共服务能力方面达到大体相等的水平，应尽快建立和健全域转移支付相关的法律法规，保证财政转移支付的规范化，使转移支付资金的分配公正，合理。
(2)厘清政府与市场关系，调控宏观经济
中国决定建立市场经济体制之时，市场与政府的关系即已在逻辑上悄然成为中国经济和社会发展的根本性的大关系。市场经济的一般特点即市场在资源配置中起基础性作用，政府对微观经济活动的干预减少到最低限度，而其基本职能在于宏观调控。但是，市场机制本身也有其缺陷，而它的缺陷可以归纳为两大方面：一是“市场失灵”，即市场不能对有些资源实现有效配置．对某些生产与服务起不到促进作用；二是具有副作用．即对商品生产的发展起某种阻碍作用，给社会带来消极影响。市场机制固有的缺陷是它自身无法纠正和弥补的，而惟一能予以矫正和弥补的力量就是政府。在这一方面，政府须充当宏观经济的调控者和管理者、市场规则的制定者和市场失灵的纠正者。但是．如果政府活动范围超出政府职能以外的目标和任务，那就管理了许多不该管的，结果是管不了，也管不好，从而出现了政府运行中的“错位”、“越位”、“缺位”现象，降低政府绩效。这就有违“有效政府”的理念。因此，我们需要明确界定政府与市场的职能范围，改革政府管理体制，转变政府职能，把大量原来由政府承担的微观管理和服务的职能转移出去，交给社会中介组织来承担，把职能重点限制在宏观调控、市场监管、社会管理与公共服务方面，真正做到“掌舵”而不“划桨”，既沟通了政府与社会各方面的联系；也保证了政府与社会各司其职、各负其责，避免了政府管那些不该管的事，增强了政府的能力与绩效。
(3)培育和发展“第三部门”
当今西方发达国家主要是通过培育和发展“第三部门”来弥补“政府失灵”和“市场失灵”所留下来的空白地带，并使之成为沟通国家与社会、政府与民众，市场与企业之间的桥梁和纽带。综合各国的情况看，地方政府职能转变的途径有以下几种其一，通过出售的方式将原来由政府承担的职能直接交由私人来承担其二，基于购买与生产、掌舵与划桨的区分，地方政府将所要提供的公共产品和服务通过公开竞争或委托的方式承包出去；其三，将一部分地方政府职能交由准自治的、民间组织去承担；四是设立最基层的、自治性的邻里或社区机构，将地方政府的职能下放给它们去行驶。
我国非政府组织的发展状况距离转变政府职能的要求和充分发挥非政府组织在公共服务等方面的功能仍有较大差距，所以政府要大力加强立法，积极培育非政府组织．减少政府的直接干预，让其承担政府无力提供或提供不好的公共服务。
第一，正确引导非政府组织发展。政府应根据社会需要及政府管理能力，综合运用经济，法律、舆论及必要的行政手段，有计划，有重点的引导非政府组织的发展，调节发展方向，把握发展速度，将引导非政府组织发展纳入经济社会总体发展规划之中。在当前条件下，应大力扶持以下三类非政府组织的发展：一是对协调经济发展，促进政府行业管理职能下放具有重要作用的行业协会及各类商业协会的发展二是满足社会公益事业需求的教育、科技．卫生、体育、社会福利等非政府组织的发展；三是依托社区、服务社区的社区非政府组织的发展。
第二，完善有关非政府组织的法律体系。政府应根据现阶段非政府组织的实际情况，并借鉴国外有益经验，逐步制定和完善相互配套不同层次的非政府组织的法律，法规和规章，用法律的形式明确各类非政府组织的性质、地位．宗旨、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人事任免、登记管理、权利义务及其与社会成员和政府的关系等，使非政府组织制度化、规范化和法制化。
2．加强法制建设．推动民主进程
(1)加强社会主义法制建设
加强社会主义法制．完善法律体系，坚持依法治国，保障经济发展．是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是实现经济社会全面、协调、可持续发展的必然要求，同时也是我们构建有效政府的必要前提。
加强社会主义法制建设的首要任务是严格依法行政。依法行政是建设有效政府的必由之路。依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行驶行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。具体来说，依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民。依法行政要有完善的法律体系，有法可依才能为社会发展提供可遵循的规则。
加强社会主义法制建设还需要建立和完善权力监督制度。权力失去制约必然导致腐败。少数党政干部利用手中的政治权力非正常介入经济生活，造成市场机制扭曲和秩序混乱，侵蚀公共利益，导致腐败现象的产生，腐败的本质是权钱交易，研究腐败问题就要研究权力，解决腐败问题就要建立和完善权力监督机制，用权力制约权力。
因此，遏制政府权力的滥用，防止政府逾越法律的界限侵害公民的权益，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格[来自www.lw5U.com]法律限制的有限且有效的政府势在必行。
(2)推动民主进程
民主是在自由平等的基础上，按照多数人的意志依照一定的规则进行决定的制度。人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。发展社会主义民主政治是始终不渝的奋斗目标。在我国目前的党政体制之下，推进民主进程应当从以下几方面着手：
其一，建立民主决策机制。建立民主基础上的决策机制，就是要实行决策的民主化，科学化和程序化。它对于推进民主进程至关重要。完善的民主决策机制能更好地发挥公民和社会缎织在社会公共事务管理中的作用，能切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。推行政务公开是建立民主决策机制的重要原则。从西方国家推行政务公开的历史表明，政务公开必须由政府运用法制强制推行：民主的重要特征就是按程序办事，因此应尽快制定行政程序法，明确政务公开的具体操作方式、步骤、时限和顺序等程序，从而保证行政行为的科学性．民主性和公开化。其次要建立政务信息公开制度。所谓政务信息公开制度是指政府机关应当主动或者根据相对人的请求，公开有关政务活动的情况和信息，否则，将承担相应的法律责任。
其二，提倡舆论自由，建设良好的舆论环境。一个良好的舆论环境，是民主政治的需要。改善舆论环境加强舆论监督，对于促进我国的民主政治建设大有裨益。
最后，建立民众监督机制。通过各种形式的分权和制衡，使民主主体自始至终地控制自己转让的权力，是保障公民权益、最大限度地遏制公共权力滥用的基本途径。只有在对政治权力实行有效民主监督的社会里，公民才能既是社会生活的主人，又是自身生活的主人，从而获得真正的有效政府。
在体制转轨和社会转型的关键时期，我国社会能否持续稳定发展，关键还在于政府。然而，我们也必须从传统政府管理体制中，对政府规模大小和机构多少的关注，转移到如何提高我国政府的有效性上来。有效政府的目标构建，超越了单纯的政府机构压缩，人员精简的模式，而是从根本上，转变政府的作为方式，和执政理念。因此，本文对有效政府的探讨，通过转变政府职能、加强社会主义法制建设以及推进民主进程来构建有效政府，对于政府机构改革也是一个新的角度的审视，必将有助于我国行政体制改革的推进。
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