陈淑君 哈尔滨商业大学财政与公共管理学院
付姗娜 哈尔滨工程大学经济管理学院
基金项目：黑龙江省社会科学基金项目，项目编号：08D058
[摘要]建立一套科学的绩效评价体系，对新形势下地方政府做好最低生活保障工作，发挥社会安全网的作用，起着至关重要的作用 本文设计了地方政府最低生活保障绩效评价指标体系，并对其在实践中的运用提出了一些看法。地方政府最低生活保障绩效可以通过绩效评价定量指标体系和定性指标体系来反映。定量指标体系从客观的角度上反映地方政府最低生活保障绩效程度，定性指标体系是用主观指标体系来反映人们对地方政府最低生活保障的评价。我们可以将定量指标评价值和定性指标评价值进行比较分析，找出评价差距的原因，地方政府及时对最低生活保障的具体政策措施、财政投入、动态管理的思路进行改进、校正。
[关键词]最低生活保障政府绩效定量指标定性指标
一、问题的提出
最低生活保障，是社会保障的“最后一道防线”，是社会保障制度中的重要组成部分，承担着为社会成员提供最基本的生活保障的任务，发挥社会安全网的作用，并体现了政府承担的基本社会保障的责任。地方政府直接负责最低生活保障的具体工作，在最低生活保障中发挥着不可替代的重要作用。在社会转型的重要时期，尤其在世界金融危机的影响下，做好新形势下的最低生活保障工作，已经显得十分紧迫而重要。如何做好最低生活保障工作，使其全面、协调和可持续发展，实践证明，只有建立一套科学的绩效评价机制，才能有效促进这一目标的有效实现。
地方政府最低生活保障绩效评价是指运用科学、规范的评价方法，依据公平与效率等原则，按照统一的评价指标和标准，对最低生活保障运行过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，并通过绩效评价找出地方政府最低生活保障决策和执行中的问题以及提出改进的方向，促使地方政府及时调整最低生活保障政策，调整资源的配置，优化最低生活保障工作。
目前，国内外学术界对政府绩效评价有不少相关研究，并且已经相对成熟，但具体反映我国地方政府最低生活保障绩效评价的理论研究，定性分析较多，定量分析较少，绩效评估指标体系相对薄弱。鉴于此，本文试图构建一个比较完整、合理的地方政府最低生活保障绩效评估指标体系。
二、地方政府最低生活保障绩效评价指标体系
根据政府社会保障绩效评估的特点，绩效评估指标体系可以分成定量指标体系模块和定性指标体系模块，两者相互结合完成绩效评价。
1．定量指标体系
定量指标指通过对收集的数据进行计算分析，以数量结果来说明评价对象的情况，包括基本指标和个性指标。基本指标是被广泛应用在综合性绩效评价以及最低生活保障项目绩效评价的指标，包括绝对贫困人口减少率、应保尽保率、应退尽退率、错保率等。个性指标是在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关信息、资料，结合评价对象不同特点和最低生活保障具体目标来设置的特定指标，可以划分为财政投入指标、低保金发放指标、低保管理指标三大类指标。见表1。
(1)基本指标
基本指标主要评价最低生活保障绩效的共性方面，它是每个评价对象都必须采用的指标。由绝对贫困人口减少率、应保尽保率、应退尽退率、错保率等四项指标构成。
①绝对贫困人口减少率（X1）。这项指标反映各贫困人口地区在评价年度内减少绝对贫困人口的进度情况。以政府统计部门公布的数据为准计算各地区评价年度减少绝对贫困人口比例。近几年专家测算我国贫困人口减少率的正常值应超过1%，因而可以将该项指标评估标准值确定为1%。
绝对贫困人口减少率=评价年度绝对贫困人口实际减少数量／上年底绝对贫困人口数量×100%
②应保尽保率(X2)：这项指标反映按照最低生活保障有关规定，地方政府是否将符合低保条件的人员全部并及时地纳入最低生活保障范围。该项指标反映政府贫困救助的覆盖面，理论上的低保人口应保尽保率应为100%．因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。
应保尽保率=评价年度得到最低生活保障人数／调查样本数x100%
③应退尽退率(X3)：按照最低生活保障有关规定，原有的最低生活保障对象生活状况好转，收入超过最低生活保障线的就不符合最低生活保障条件，这样的人员就应当清退出最低生活保障范围。应退尽退率就是反映应当退出最低生活保障的人员，是否全部并及时地退出最低生活保障范围。该项指标反映政府贫困救助的准确性和动态管理状况，理论上的应退尽退率为100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。
应退尽退率=评价年度退出最低生活保障人数／上年底清查出的收入超过最低生活保障标准的最低生活保障人数×100%
④错保率(X4)：这项指标反映在最低生活保障管理过程中，有无将不符合保障条件的人员纳入最低生活保障和人为提高补助标准的情况。理论上的应退尽退率为0.1%，因而可以将该项指标评估标准值确定为0.1%。该指标是逆向指标。
错保率=家庭人均收入高于保障标准但享受了低保待遇的人数／调查样本数×100%
(2)个性指标
个性指标是在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关信息、资料，结合评价对象不同特点和最低生活保障具体目标来设置的特定指标，可以划分为财政投入指标、最低生活保障金发放指标、最低生活保障管理指标三大类指标。
①反映地方政府政府最低生活保障财政投入的绩效评估指标
a地方财政投入率(X5)：这项指标反映地方财政对低保工作的资金投入程度。理论上的地方财政投入率为100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。
地方财政投入率=地方财政当年实际投入资金／地方财政当年应投入资金×100%
b资金按时到达率(X6)：这项指标反映地方财政实际投入的低保资金的及时性。理论上的资金按时到达率为100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。
资金按时到达率=地方财政当期拨入最低生活保障专项账户资金总数，地方财政当期应拨入最低生活保障专项账户资金总数×100%。
②反映地方政府最低生活保障金发放的绩效评估指标
a资金按时发放率(X7)：这项指标反映保障金发放给最低生活保障对象是否及时，每月最低生活保障金是否按规定日期发放到低保对象手中或划拨到个人账户。理论上的资金按时发放率为100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%，
资金按时发放率=全年按时发放的最低生活保障资金总数／全年应发放的最低生活保障资金总数×100%
b资金足额发放率(X8)：这项指标反映地方政府是否按照标准将最低生活保障金足额发放给最低生活保障对象，每月低保金是否按规定日期足额发放到低保对象手中或划拨到个人账户。理论上的资金足额发放率为100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。
资金足额发放率=全年实际发放的资金／全年发放资金总数×100%。
c资金银行发放率(X9)：这项指标反映最低生活保障资金社会化发放程度。理论上的低保资金银行发放率为100%．因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。
资金银行发放率=全年通过银行等金融机构发放最低生活保障资金数额／全年发放最低生活保障资金总数×100%。
③反映地方政府最低生活保障管理的绩效评估指标
a家庭收入准确核算率(X10)：这项指标反映地方政府在最低生活保障对象审批、管理过程中，是否按规定定期、逐户对申请享受最低生活保障待遇和已经享受最低生活保障待遇的家庭进行收入核实。理论上的家庭收入准确核算率为100%．因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。
家庭收入准确核算率=调查核实家庭收入准确核算的数量／调查样本数×100%
b管理违规违章率(X11)：这项指标反映在资金核算、财务管理、机构及人员设置等方面，地方政府的管理是否符合法律、法规和有关制度的规定，不符合规定即为违规违章。理论上的管理违规违章率为0.1，因而可以将该项指标评估标准值确定为0.1。该指标是逆向指标。
管理违规违章率=低保管理违规违章的数量／调查样本数×100%
c信息化管理普及率(X12)：这项指标反映最低生活保障管理的现代化程度。理论上的信息化管理普及率为100%，因而可以将该项指标评估标准值确定为100%。
信息化管理普及率=信息化管理普及地区的数量，调查样本数×100%
(3)评价指标权重、标准值、评价值的确定
对各类、各项指标权重可以采取平均化的方法，也可以按照指标的重要性来确定。在本指标体系确定权重时，遵循这样的思路：首先按照指标的重要性来确定。其次，在有的指标重要性差别不大时尽量采取将同一级指标权重平均化的办法。
标准值确定采取三种方式：首先，根据国际国内公认的标准为标准值；其次，根据国内平均标准作为标准值；最后将某一指标理论上的标准值作为标准值。
对于每个定量指标评价值可以采用指数法来确定。
正向指标评价值=某指标的实际值／该指标的标准值
逆向指标评价值=某指标的标准值／该指标的实际值
对于地方政府最低生活保障绩效的总体评价值，可以采用综合评价方法。表1中的每个二级评估指标都从不同的侧面反映地方政府最低生活保障绩效状况。但要反映地方政府最低生活保障绩效的总体状况，就需要对上述评估指标进行综合评价。可以采用多目标线性加权函数法，即常用的综合评分法，其函数公式为：
AL= ∑(Bj×Wj)
Y=∑(ALxQL)
上式中，AL是某一级评估指标的评价值．Bj是某二级评估指标的评价值，Wj是某二级评估指标在层次下的权数；Y是总评估指标的评价值，QL是某一级评估指标在层次下的权数。
2．定性指标体系
定量指标体系从客观的角度上反映地方政府最低生活保障绩效程度，定性指标体系是用主观指标体系来反映人们对地方政府最低生活保障的评价。
定性评估指标体系可以根据表1中的4个一级指标、12个二级指标设置评价表，对地方政府最低生活保障工作的满意度进行主观评估。定性指标的设定可从以下方面取得判断基础或依据：第一，问卷测试。对于一些涉及公众满意度、应达到的目标指标，通过公众评价的方式建立定性标准。调查时可以对每项指标量化成很满意、满意、基本满意、不太满意、非常不满意五个层次，每个层次系数可以分别以100、80、60、40、20计量，以此来计量各分类指标和总体指标的公众满意度。定性指标评价值的计算，可以将公众评价表评价结果按照一定分值加权平均进行计量。第二，专家评价。专家根据经验，综合当前社会经济发展形势，及以前年度同类项目的评价，对该项指标绩效做出评价。第三，横向比较。综合比较同级地方政府最低生活保障绩效作出评价。第四， “一票否决”法。通常运用在地方政府最低生活保障违法违规时，评价采取“一票否决”法，确认该地方政府最低生活保障绩效为最差。
定性指标设定通常是上述四种方法的综合运用，采取模糊学的隶属因子赋予法对不同的等级赋予相应的等级参数，形成若干个从高到低有档次的评语。
三、定量指标评价值与定性指标评价值的比较
在研究最低生活保障评价指标体系时，定量指标评价值和定性指标评价值是分别计算并得出结果的，而没有将两者设置权数合并计算总的绩效评估结果。这样做主要是考虑到定量评价指标数据来自于统计调查资料，是政府最低生活保障绩效的客观反映，而定性指标评价值由主观判断得到，其指标值或多或少受到个体的主观因素影响，存在随机性和不可控性，会对政府最低生活保障绩效评估的整体结果产生较大的影响。
鉴于上述原因，我们可以将定量指标评价值和定性指标评价值进行比较分析。在比较过程中，一般会出现两者不一致的情况，我们必须对存在的差距进行分析，找出评价差距的原因，政府及时对最低生活保障的具体政策措施、财政投入、动态管理的思路进行改进、校正。由于最低生活保障对象对地方政府的保障要求不断提高，因而定性指标评价值一般会低于定量指标评价值。但是，一旦政府最低生活保障绩效定量指标评价值、定性指标评价值都同时达到一个临界点时，则反映政府最低生活保障已经失去其应有的功能，已经不能被公众所认同。
参考文献：
[1]曹信邦．政府社会保障绩效评估指标体系研[来自Www.Lw5u.com]究[J]．北京：中国行政管理，2006，253(6): 30-33
|2]王良健[来自WwW.Lw5u.com]．区域可持续发展指标体系及其评估模型[J]．北京：中国管理科学，2000(2): 75-76 [3]唐钧，城镇低保：应保尽保和错保、漏保[J]．上海：社会观察，2008(1): 35-36
[4]于秀丽，陈宇峰，中国城市低保制度的理论与现实困境[J]．杭州：浙江工商大学学报，2008(1)：54-55
[5]范酉庆，顾昕，高梦滔，中国城乡社会救助项目绩效评价分析[J]．上海：财经研究．2007(10): 16-18