夏丹 广东茂名学院
[摘要]本文从公平与效率的概念入手，分析了城市公用事业民营化过程中公平与效率的现状及其关系，为我们正确处理公用资源有限性和人们需求多样性的关系提供了参考依据
[关键词]城市公用事业民营化公平效率
城市公用事业民营化是现代社会各界关注的热点，很多研究所、政府及企业界人士均从不同角度对此问题进行过研究。在民营化进程中，由于在提高公用事业效率的同时忽略了对公平的考虑，而公共事业单位所拥有的资源是十分有限的，社会成员的需求却又是多样的，导致人们在享受公共服务方面量和质方面存在很大的差异。为了有效地满足这些需求，必须在现有的有限资源基础上，充分利用社会上的各种资源，提高公共事业管理特别是资源利用方面的效率。因此，理清民营化过程中公平与效率的关系，对我们解决资源有限性和需求多样性之间的矛盾具有重要的现实意义。
一、公平与效率
公平与效率是我们追求的目标，而我们一直在公平与效率这两个目标之间艰难地徘徊。公平原则的实质在于尽可能地缩小人与人之间的差距。普遍意义上的公平包括起点公平、过程公平和结果公平。所谓起点公平，是指机会均等，竞争者大体站在同一起跑线上；所谓过程公平，就是严格按照规章制度办事，法律面前、制度面前人人平等，不搞暗箱操作，权钱交易，杜绝寻租和弄虚作假的行为等等；所谓结果公平，主要是指收入分配上的公平，即收入分配差距保持在合理的区间，防止贫富两极分化。
效率是指在特定时间内，组织的各种收入与产出之间的比率关系。效率与投入成反比，与产出成正比。效率原则的实质在于根据个人贡献的大小，决定人们的收入分配，以此调动人们的生产积极性。从管理学角度来讲公共部门的效率包括两方面：一是生产效率，它指生产或者提供服务的平均成本；二是配置效率，它指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。
关于公平与效率的关系，学术界观点多种多样，一种观点认为：公平与效率是矛盾的。公平多，效率就差；效率高，公平就差。另一种观点则认为：公平与效率并不总是对立和矛盾，它们是矛盾的统一。矛盾性主要表现在以下两个方面：其一，某项制度、某项政策、某项措施就其功能来讲，只能在效率与公平中顾及一方，或作用于效率，提高效率，或作用于公平，有利于公平，不可能同时既解决效率问题又解决公平问题；其二，在社会总资本和资源有限的情况下，一定时期内用于改进效率的投入多，则用于改善公平的投入相应的会少；反之用于改善公平的投入多，则用于改进效率的投入就会减少。公平与效率的统一性表现在：二者相辅相成，缺一不可。公平可以促进效率。公平能够调动人的积极性，人的行为的积极性及由此激发的人的创造性，是一切效率的源泉。效率也可以增进公平。效率能够提高生产力水平，创造更多的社会财富，为公平提供雄厚的物质基础。
二、城市公用事业民营化
城市公用事业是用于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，其范围包括：供水、供热、供气、城市公交、排水、污水和垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政城市公用事业；道路与桥梁等基础设施；电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。城市公用事业具有消费上的非竞争性和非排他性、规模经济效应、地域性、价格机制不灵活等特征。
改革开放以来，伴随着城市经济的高速发展与居民生活水平的提高，居民对城市公用事业发展的需求越来越高。传统公用事业的政府垄断经营，低价格、高财政补贴的供给模式难以满足城市发展的需要，而民间资本市场活跃，市民社会与第三部门逐步为我国城市公用事业进行民营化改革提供了可能和空间。
我国城市公用事业民营化改革开始于20世纪末21世纪初，被称为打破计划经济体制的最后一个“堡垒”，是随着国家对民营经济放松管制开始的，也是在相关法律制度陆续出台的引导下进行的。城市公用事业民营化是指通过引进市场激励方式，依靠民间机构以取代对经济随意的政治干预，充分地利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求，从而实现公共利益的一种政策。就我国城市公用事业而言，其民营化主要采用了BOT(Build-Operate-Transfer)模式、合资模式、直接购并模式、民营企业独资经营模式、TOT（转让一经营一转让）模式、国家私人合营公司模式。
自公用事业民营化改革以来，我国公用事业民营化改革在实践探索的道路上取得了不少可喜的成就：公用事业民营化后，真正实现政企分开，政府不再对公用事业企业的经营管理拥有决定权，民营企业的效率也得到了很大的提高；形成了投资和服务主体多元化的格局，减少了政府风险，减轻了财政补贴压力；促使国有企业引进先进的经营理念和管理经验，提升公用事业的服务质量。但是，我国公用事业民营化是在市场发育不成熟，法制建设相对滞后，民间机构相对脆弱的条件下推行的，从而难免遭遇尴尬的境况，其中最突出的就是城市公用事业民营化中公平与效率及其相关问题。
三、城市公用事业民营化进程中的公平与效率
从理论上来讲，城市公用事业的民营化就是利用政府权威，以公用品的数量与质量为衡量标准对民营企业进行选择，并利用交换机制提高公用品的供给效率。前面的政治决策过程体现了公平，后面的市场交换过程体现了效率，其理想状态是实现城市公用事业领域公平和效率的统一，但在实践中很难达到这种理想状态。大多数情况下表现出一种对立的关系，这种相互对立关系主要表现为企业利益与公共利益之间的对立。
城市公用事业必须坚持保本微利的收费原则，它通过提供优质、足量的公共产品来保证公众的基本生活质量，促进社会公共利益的发展。优质、足量涉及效率，而保证公众的基本生活质量和促进社会公共利益则涉及公平，即社会效益。效率强调的是公共事业管理过程中的投入要素与实际结果之间的关系，公平则强调公共事业管理的实际结果与公共事业管理的本质和最终目的的关系。城市公用事业的公益性特征，使城市公用事业领域的“普遍服务”原则即使在民营化后也不能因而改变，即全体居民都能以普遍可承受的价格得到满足基本生活需求和发展的公用品。
然而，城市公用事业民营化一个最直接的结果是在城市公用事业领域引入真正的市场机制，将国有公用事业的所有权或经营权转移到民间，归民间企业所有或运用民营企业的管理方式进行经营管理。民间企业通过[来自www.lW5u.CoM]追求高效率来实现其自身利润的最大化目标，其之所以介入公用事业领域，也是看中了该领域高成长、低风险、投资回报稳定以及区域性的垄断经营地位等特性。相对而言，公用事业提供的服务具有公共性，它的目标是满足公众特定的公共需求，维护和提高公众的基本生活质量，保证社会的稳定和发展，这意味着应该把满足普通公众的需要放在第一位。然而，公用事业民营化之后，企业通过涨价、选择性的提供高收益的项目、对低收益的项目消极对待等方式，满足自身的利益诉求，公共利益必然受到了损害。
城市公用事业民营化进程中公平与效率并不总是相互对立，城市公用事业的民营化中的公平依赖于效率。效率仍然是公平的基础，为公平提供不断增大的物质财富和经济实力。公平是建立在不同层次生产力水平之上的，我们需要和追求的是建立在高生产力基础之上的公平，而非基于落后生产力基础之上的公平。这就需要以不断提高的劳动效率、以强大的技术和经济实力作支撑。只有提高城市公用事业运营的效率，才能不断地积累丰富的公用资源，确保社会公平并把这种公平推上更高的台阶。没有效率或低效率，社会公平也就失去雄厚的物质基础，在此基础上建立的社会公平只是一种脆弱的、低水平的公平。反过来，公平又可以促进效率的提高。一个公正的社会，其资源一定能得到合理的配置，人的积极性、创造性才能得到最大限度地发挥。
总之，在社会主义市场经济条件下，社会生活事务日趋复杂丰富，人们对社会服务的质量要求也日渐提高。因此，这种为公益目的服务的事业组织更应该冠以效率、质量的要求，才能适应社会发展的需要和满足人们多样化、高质量的需求。这就要求我们在城市公用事业民营化过程中将坚持公共利益取向与提高办事效率并重。
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