●吕志平 中央财经大学博士 华中科技大学武昌分校讲师
[摘要]村镇银行是农村金融机构的一大创新，作为新的金融机构，它的发展势必会遇到各种问题和困难，本文从村镇银行设立的背景出发，探讨了村镇银行的发展趋势，并从三个方面分析了目前我国村镇银行发展过程中的问题，以此有针对性地提出了作者的几点建议。
所谓村镇银行，是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立并主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。
村镇银行不同于银行的分支机构，属一级法人机构。村镇银行可经营吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内结算，办理票据承兑与贴现，从事同业拆借，从事银行卡业务，代理发行、代理兑付、承销政府债券，代理收付款项及代理保险业务以及经银行业监督管理机构批准的其他业务。按照国家有关规定，村镇银行还可代理政策性银行、商业银行和保险公司、证券公司等金融机构的业务。
一、我国村镇银行设立背景
为解决我国农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发[2006]90号）（以下简称“农村地区银行业金融机构准入意见”）。农村地区银行业金融机构准入意见是中国银行业监督管理委员会按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，以更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设的国家金融政策。
农村地区银行业金融机构准入意见要求按照“先试点，后推开；先中西部，后内地；先努力解决服务空白问题，后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，在总结经验的基础上，完善办法，稳步推开。首批试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）的农村地区开展。
2007年1月22日，中国银行业监督管理委员会关于印发《村镇银行管理暂行规定》的通知。至此，我国农村地区银行业金融机构准入政策调整开始执行，村镇银行建设试点工作拉开序幕。
中国第一家村镇银行，是四川仪陇惠民村镇银行，始建于2007年3月1日，由四川南充市商业银行发起，四川明宇集团等其他5家企业共同出资组建。
外资银行同样表现活跃。如作为首家获银监会批准的外资银行，汇丰的行动相当迅速。2007年12月，它的第一家村镇银行就在湖北随州开业。随后，汇丰在重庆大足、福建永安、北京密云和现在的广东恩平设立了5家村镇银行。渣打2009年也在内蒙古开设了首家村镇银行。
二、我国村镇银行发展趋势
1．注册资本规模逐步增加
根据银监会《村镇银行管理暂行规定》，在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。但在目前已成立的超过150家村镇银行中，注册资本有逐渐增大的趋势。全国第一家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行成立时注册资本仅为200万元。而2008年12月26日成立的广东中山小榄村镇银行的注册资本为2.5亿元，规模居全国村镇银行之首。注册资本的逐步增加，主要原因是一方面村镇银行开业之初吸储比较困难，缺乏营运资金；另一方面高额的注册资本可以在短时间内使各项指标满足监管标准，有利于村镇银行拓展业务。
2．金融机构发起人范围逐步扩大
村镇银行成立之初，多以当地的城市商业银行和农村金融机构作为主发起人。同时，外资银行在这轮农村金融机构布点中表现活跃，2007年12月，汇丰银行发起设立了第一家村镇银行，随后它马不停蹄地在重庆大足、福建永安、北京密云和广东恩平设立了5家村镇银行。渣打、花旗等外资银行业巨头也在摩拳擦掌，将目光投向了中国农村的村镇银行，并且在积极布局，设立网点。相比之下，四大国有控股商业银行在这场金融布局中的态度反而不是非常积极。2008年8月，由中国农业银行发起设立的湖北汉川农银村镇银行和克什克腾农银村镇银行在湖北、内蒙古同时成立，开创了国有商业银行发起设立村镇银行的先河。建设银行紧随其次，同年12月在湖南省发起设立了桃江建信村镇银行。截至目前，工商银行、中国银行均未发起设立村镇银行。
3．金融产品服务农村市场
村镇银行的金融产品与当地实际情况相结合，不断创新，服务功能不断完善。试点村镇银行开办了储蓄存款业务，小额信用贷款、质押贷款和票据贴现等业务。
三、我国村镇银行发展过程中存在的问题
1．配套法规政策不健全
《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》出台以后，中国银监会又陆续发布了《村镇银行管理暂行规定》和《村镇银行组建审批工作指引》等6项新型农村银行业金融组织的行政许可及监管细则，十七届三中全会《决定》中指出，要规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行。同时还要建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围。但是目前对农村新型金融组织的财政支持、税收优惠等配套政策还不是非常健全。
2．存款来源不足
首先，村镇银行网点少，大多数村镇银行只是在县城有一个孤零零的（极少数开设了一两个支行）的营业网点，然而任何一笔从外地汇入的款项都是跨行跨区，导致汇费昂贵。加之在乡镇没有网点，取款不方便，外出务工的农民工一般不会选择村镇银行作为汇入行，村镇银行在汇兑业务上竞争不过农行、邮储银行、农信社。而且很多农村地区是典型的“打工经济”，外出务工收入是当地经济的支柱，村镇银行失掉这笔业务，也就失去了大部分存款来源。
另外，由于村镇银行缺乏现代化设备，使其对农村居民缺乏足够的吸引力，也致使村镇银行吸收存款十分困难。四川彭州民生村镇银行董事长邓春宏介绍，该行至今没有单独的行名行号，无法加人人民银行的大小额实时支付系统，只能通过母行民生银行代理，客户嫌速度太慢、效率太低。加之不能代扣代缴税金，下大力气拉来的一百多个企业基本结算账户悉数流失。
其次，村镇银行设立于我国农村地区，是农民自己的银行，是“穷人的银行”，具有一定的本土优势，但由于这些地区受自然条件和经济繁荣程度的限制，居民的收入水平不高，农民和乡镇中小企业闲置资金有限，在加上农村信用社的激烈竞争，客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长。
另外，村镇银行注册资本金较低，导致其抗风险能力较弱，存款客户特别是一些大额资金不敢进入，影响了吸纳储蓄业务发展。
再其次，村镇银行成立的时间较短，农村居民对其缺乏信任，在老百姓的心目中无品牌价值，人们更愿意、更放心地把钱存入国有商业银行、邮政储蓄银行、农村信用社等金融机构。
3．经营风险高
村镇银行是“草根银行”，其信贷支持的主要对象为弱势产业和农民。农村基本上以传统农业为主，农业产业弱势化导致农村地区经济不发达，在农业保险体系不健全的情况下，农民的收益受自然条件影响较为严重，造成村镇银行的信贷资金存在严重的风险隐患。
另外，由于许多农民居住偏散，很多客户都是农村信用社都不屑于接触的小农户，对这样的客户进行管理，导致业务经营成本高，影响村镇银行的经济效益。如吉林省的东丰诚信村镇银行，该行距离贷款对象最近的20公里，最远的开车也要一个半小时到两个小时。
而且，由于村镇银行机构的小型化、分散化，在应对储户提现和其他日常运营问题上，所需的高流动性资产与总资产的比例相对较高，形成活期存款、各种汇兑头寸较少，所以资金成本也相对较高。
其次，改革开放以来，为支持“三农”经济的发展，国家出台了一系列惠农政策，农民得到了很多实惠，因而也使一些农民对政策产生了很强的依赖心理，凡是国家在涉农方面[来自www.Lw5u.com]的政策举动都被认为是对农民的优惠政策。农民认为在村镇银行获得了贷款就等于在财政部门拿到了补贴，可不用考虑归还，加之村镇银行发放的贷款多以信用贷款为主，极易形成信贷的道德风险。在我国经济欠发达的农村地区，金融生态环境还有不尽如人意之处。
四、促进我国村镇银行发展的几点建议
1．金融财政政策支持
银监会应降低村镇银行的存款准备金率[来自wWw.lW5u.Com]，对村镇银行实行低存款准备金率政策。缴存方式可比照农村信用社执行，但缴存比率应低于农村信用社；存款利率要按照人民银行下达的基准利率执行，贷款利率既可以按照人民银行规定的基准利率上浮2-3倍，也可以按照民间借贷利率的标准执行，不超过人民银行下达的基准贷款利率的4倍，并引导其合理定价，以市场供求状况和风险程度确定利率水平；人民银行应广泛开展调查研究，了解村镇银行发放农业贷款特别是对贫困人口的小额贷款情况，对发放农业贷款达到一定比例的，在再贷款和利息方面给予优惠，调动其支持三农的积极性；另外还要给予财税政策支持，村镇银行作为为“三农”服务的新型金融机构，应比农信社享受免征所得税和减免营业税的优惠政策，在试点地区应与农信社享受同样的3%营业税减免优惠政策。
2．多渠道筹集资金
一是，扩充自有资本规模。作为村镇银行的核心资本，对其初期发展以及长远发展都有重要意义。选择农村中握有一定资金并长期从事民间借贷活动的人为股东，他们有较强的金融意识和熟悉的乡土环境，且在村民中有较高的信赖度。还可选择农村中长期经商，有过扶困济贫行为并有一定商业资本，在村民中有较高声望的人为股东，使得村镇银行在获得资本的同时树立信誉。同时还可以考虑吸收普通农户和城镇居民为股东，以人数多金额小来认股参与管理。
二是，利用资本市场，获取外部资金支持。借鉴孟加拉乡村银行的外部资金引入经验，应该建立村镇银行向中央银行贷款的机制。对于持续经营良好的村镇银行，央行准许其发行特殊的农村金融债券。对于达到中小企业板上市条件的村镇银行，可支持其在资本市场融资。
3．降低经营风险
可以通过创新村镇银行个性化的金融产品，提高经营效益。目前我国村镇银行发放的金融产品主要针对农民的小额信贷和针对中小企业的贷款，小额信贷贷款一般为2-5万元的贷款额度，其中2万元以下的小额农户贷款无需实物抵押担保，只需根据农户的信用状况来决定是否贷款，且贷款的期限较灵活，利率也可在国家基准利率的基础上略作上浮自行商议决定。
村镇银行根据贷款对象制定不同的贷款产品时，应对于不同的贷款对象，及贷款对象的特点，设计具有特色的贷款产品，以紧紧吸引客户。对于普通农户，他们一般是农业生产者，对资金的需求额度较小，小额农户贷款产品适合他们的资金需求。在农村中的较富裕的种植、养殖农户他们贷款的目的是扩大再生产，资金需求较大，专业农户贷款是他们的最好选择。农村的个体户和乡镇企业一般分布在农村或县城，他们的贷款额度最大，企业贷款是他们的贷款品种。
4．将村镇银行纳入存款保险体系
存款保险制度是一种市场化的风险补偿机制。该制度的有效运作能够发挥存款类金融机构相互间的承保能力，农村金融机构参加存款保险，缴纳存款保险费，将有利于保护存款人利益，有利于形成有效的农村金融机构风险化解和市场退出机制。存款保险的有限补偿制度，也有助于提高存款人的风险意识，发挥市场对农村金融机构的约束作用。
村镇银行作为全新的银行，首先应纳入存款保险制度的试点范围，使村镇银行在存款保险制度这把“保护伞”下，提高公信度和社会认可度。通过市场化的风险补偿机制，合理分摊村镇银行倒闭而产生的存款和财产损失。除应借鉴隐性存款保险转变为显性存款保险、强制投保、限额赔付、存款保险机构功能多元化等国际存款保险制度发展经验外，还应结合我国现阶段的国情，综合考虑村镇银行的风险情况和财务承受能力，合理确定存款保险费率水平，实行优惠费率。同时，建立银行业监管部门与存款保险机构的委托协作机制，减少重复监管。