郑贤宇 集美大学政法学院
本文系农业部基金项目《水生野生动植物保护立法研究与建议》(RYB0801)部分研究成果
[摘要]我国环境污染的日益严重，制度根源在于环境保护机制的缺陷，行政机关一支独大造成监管效率的地下、因此，完善环境诉讼机制，是解决环境污染的一个重要手段。我国的环境诉讼机制存在两个问题，一是法院在当事人适格问题上对法律从严解释，将众多环境公益诉讼制度拒之门外；二是环境污染的复杂性、跨区域性等特点决定了环境诉讼需要由专门的审判机构审理才可以适应其特殊性。因此，本文从当事人适格之扩张和环保法庭机制的完善两个方面提出建议。
[关键词]环境诉讼 当事人适格 环保法庭
伴随着社会经济的发展，环境污染致害事件的数量不断增多，其破坏性日益严重。一些地区因为环境污染和资源破坏，不断发生环境纠纷和群体冲突，甚至影响安定团结，危及社会稳定。从20世纪80年代中期到1997年，我国环境纠纷一直稳定在每年10万件左右，1999年猛增到25万多件，2000年超过了30万件。根据《全国环境统计公报》的统计，2005年，仅投诉到环保部门的环境纠纷就达到了60余万件。
一、我国环境保护机制的主要缺陷
我国的环境污染日益严重，环境纠纷与日俱增。从制度方面考量，其根源主要在于单轨制的管理体系。在我国的环保领域，环境行政管理长期以来一枝独大，国家通过各级政府的环境保护机关，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会环境保护进行预测和决策。这种缺乏民众参与的行政管理单轨制存在着重大的缺陷。政府公共执法的不足逐步显现，出现了所谓的“政府失灵”现象。
在实践中，各种诉讼外解决环境纠纷的方式纷纷涌现，协商、调解、行政处理、仲裁及其混合机制在现代社会中所占的比例越来越大，但是就环境纠纷的特殊性而言，诉讼作为最后的、最权威的救济途径，在环境纠纷解决中仍占据着不可动摇的优势。然而，法律制度的缺失导致诉讼在环境纠纷解决机制中所占比例却微不足道。与我国环境纠纷呈逐年递增趋势相比，环境诉讼并未呈现出相应的增长。
二、环境诉讼的缺失及其原因分析
与我国现有的其他各类诉讼案件相比较，环境诉讼受到民众和学者更多的关注，原因在于环境污染涉及到的往往不是某个个体的利益，而是一个群体的公共利益。但在我国司法实践中，环境诉讼因其特殊性，却成了环境纠纷解决机制中的一个薄弱环节。环境诉讼的特殊性可以概括为两点：
1．受害主体的不确定性
由于环境污染或破坏属于社会公害，危害范围较广，受害者往往是多数人。加之因环境破坏而在特定受害者人身或者财产上的表现不完全一样，或者说由于多种原因导致损害表征复杂化，受害人的范围就更加难以确定。此外，如果某环境污染并未造成任何私人人身或者财产权益受到损害，而仅造成公共环境的破坏，这种情况下，环境纠纷的受害人更加不确定，是全体公民还是某些热心于公益事业的人士？是当代人民还是子孙后代？这些问题都还处于理论探讨之中。
2．审理的专业性
环境污染具有间接性、继续性、反复性、广阔性和积累性等特点，其侵害过程往往是经过复杂的物理和化学的共同作用，有的是经过长时间各种因素的共同作用才发生损害的，因此，环境侵权行为构成在因果关系上的证明极为困难，动辄牵涉医学、生物学等高科技知识的综合运用，且经常超越现有科技知识的极限，使得在环境纠纷的认定以及责任的承担方面难以作出准确的判断。这些特点使环境诉讼在鉴定、举证责任分配、时效、管辖、损害赔偿[来自wwW.lw5U.com]计算等方面与其他案件存在很大的不同。
三、环境诉讼制度的完善
1．当事人适格的扩张
对当事人适格的衡量标准，我国采用的是传统的“直接利害关系原则”，即社会公众不得对与自己无关的利益主张权利，只有自己的合法权益受到违法侵害，才具备起诉的资格。这种原则在我国立法中有明确的体现。 “直接利害关系原则”对适格主体的严格限制，是基于解决传统的民事合同、侵权等争议的诉讼机制自维系统本身的要求，其诉讼的原告必然是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，应当说，这种诉讼法律制度中对主体资格的界定和安排与私有制国家的经济和政治基本制度是同构的，各类资源的所有者为维护自己的权益而抗争，反映了自然资源及环境所有者对所属物的价值判断和选择。
尽管存在积极的意义，但“直接利害关系原则”与环境保护的要求却产生了巨大的矛盾。具有地域性、团体性、扩散性的环境利益等，大都超出了传统诉讼保护的个人人格权和个人得自由处分的财产权的范畴，且除了请求损害赔[来自www.Lw5U.coM]偿外，最为关键的救济方式乃是防止即将发生的侵害和除去正在发生的继续性、反复性侵害，从而实现“防患于未然”和最大限度地减轻损害。因此，传统诉讼法理论和立法，往往无法充分适应涉及当事人的扩散利益、集团利益的环境侵权民事诉讼等“现代型诉讼”的需要。
近几年，包括个人、行政机关、检察机关、社会团体等各类主体在我国各地法院提起许多环境诉讼案件，在这些案件中，法院承认当事人适格的只是少数，特别是个人提起的环境公益诉讼更是少的可怜。可以说，囿于传统和能力的限制，我国大多数法院在环境诉讼当事人适格问题上持保守态度。当然，我国司法机关也意识到了社会对环境诉讼当事人适格扩张的强烈需求，因此，在．_竺地区开展环保法庭试点，接受行政机关、检察机关和社会团体的环境公益诉讼。2009年7月6日，中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案在无锡市人民法院环保法庭立案，历时74天后通过调解审结。2009年7月28日，中华环保联合会诉清镇市国土资源管理局行政不作为一案，后因被告主动履行行政职责，原告撤诉。这两个案件是我国环保社团组织首次以原告资格提起的民事、行政公益诉讼，堪称破冰之诉，且两案件均达到较理想的结果，对环境诉讼的发展起到巨大的推动作用。
2．环保法庭制度的完善
为了从司法诉讼方面加强环境法的实施，及时处理日益增多的环境纠纷、提高处理环境资源案件的效率，新西兰、南非、巴基斯坦、孟加拉国、科威特、美国和澳大利亚等国家已有设立环境法院（庭）、土地法院（庭）、水法院（庭）、生态法院（庭）、森林法院（庭）、矿业法院（庭）的实践和经验，这些“环境法院”专司涉及环境污染和环境保护方面的案件，取得很好效果。
(1)我国环保法庭的设置情况
根据学者的不完全统计，我国目前环保法庭总计四十多个。其中，贵阳、无锡、昆明、玉溪等地近年相继成立的环保法庭，因其论证细致，设置合理、人员配备齐全、制度健全且受理了一些环境公益诉讼案件而受到最广泛的关注，并成为学术研究的最佳范本。
(2)对环保法庭的评价及建议
环保法庭的设立是司法体系对社会需求的一种积极反馈，在实践中也起到一定的积极作用。首先，环保法庭在当事人适格方面做出较为宽松的规定，成为环境公益诉讼的突破口。其次，通过指定管辖的方式，实现了一定范围内的跨行政区域管辖，既可以避免地方保护主义，也能够较好地适应环境污染跨区域的特点。第三，通过设立专门的审判机构，提高了环境诉讼的审判水平。不可否认的是，环保法庭的设立有利于建立专业化的法官队伍，统一执法尺度，提高民众环保意识。尽管许多国家设立的环保法庭（院）可以成为我们借鉴的模本，但在特殊的国情和法律传统下，环保法庭作为新生事物，或者说作为一个试验品，确实存在许多问题，不少学者发出质疑的声音，例如环保法庭与传统法庭的并无实质区别，对制度创新的促进作用有限；环保法庭案件受理量小，持续发展前景堪忧等。环保法庭的设立是我国环境司法的一个重大进步，既不能因为存在一些问题而因噎废食，也不能以改革创新的名义肆意曲解法律甚至突破法律。在总结目前环保法庭实践的基础上，笔者认为应当从以下几个方面完善环保法庭制度：
第一，环保法庭的设置不能突破《法院组织法》的规定，应当以现行法律为依托，以国情为基础，设立两个级别的环保法庭，以实现两审终审的连贯性。在条件成熟时，可以设立两级环保专门法院，参照海事法院相关制度，实行跨区域管辖，这样可以更有效地避免地方保护主义，并解决跨区域污染的难题。
第二，提高法官的专业素养，培养一批既懂法律又懂技术的法官。另外，充分发挥专家在环境审判中的作用，可以将陪审员制度、专家委员会制度、专家辅助人制度等有机结合，提高环境审判的专业化程度。
第三，在当事人适格制度上应当进一步扩张，允许符合某些特定条件的个人提起环境公益诉讼。
环境诉讼作为一种终局性的救济措施，是环境纠纷解决机制中最为重要的一个环节，完善诉讼制度才能有效解决我国日益严重的环境污染问题。因篇幅所限，本文只讨论了其中最为基础的两个问题，及当事人适格和法院设置，并不代表其他方面可以忽略不计。诸如举证责任、赔偿制度、执行等，作为诉讼制度的有机组成部分，也应当成为改革的目标，以保障诉讼制度的有效运行。