刘方乐张洪博斌 昆明学院
[摘要]沿湖四区是昆明市经济最发达、城乡产业一体化水平最高的地区。沿湖四区存在着农村土地分散，土地资源相对匮乏且利用程度不高的问题。在城乡产业一体化的进程中，城市化、工业化及农村产业化对土地集中集约开发利用的要求最为迫切，为此，应统筹城乡产业发展，树立公平观念，在农村产权制度改革、农村集体土地商业开发模式及农村剩余劳动力转移问题上进行有益探索，以实现城乡一体的土地规模、集约利用。同时，推进建设城乡产业一体的金融服务体系，从体制上保证农村产业发展及中小企业和非公经济发展对资金的迫切需求：
[关键词]产业现状统筹规划要素集中公平
在我国“十二五”发展规划纲要首先就指出： “统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展。”随着西部区域经济的不断发展，作为滇中经济圈的省会城市昆明，其城乡的统筹发展关系到全局战略的正常开展。 一、对城乡产业一体化的认识及沿湖四区城乡产业现状
1．沿湖四区城乡产业概览
五华区、盘龙区、西山区和官渡区毗邻滇池，是昆明市经济最发达、城乡产业一体化水平最高的地区，据各区地方统计部门发布的数据分析，2008年四区GDP为1199.24亿元，占昆明市74.72%。四区第二、第三产业增加值占全市比重分别达到69.88%和87.63%，相比之下，第一产业却大为逊色，占比只有15.05%：劳动生产率水平较高，人均GDP为4 67万元，是昆明市人均GDP的1.81倍；三次产业结构比为1.32: 43.13: 55.55．第三产业比重高于第二产业。除了五华区呈现“二、三、一”的产业结构，其他三个区都呈现“三、二、一”的产业结构。盘龙区甚至出现第三产业比重高于第二产业比重近40个百分点的现象，表现出四区产业结构不均衡。发达国家随着产业结构不断升级和优化都会呈现“三、二、一”的产业结构，但目前昆明市及沿湖四区的产业结构并不意味着其产业结构的优化升级。第三产业占比较大是因为昆明是全国著名的旅游城市、省会中心城市及商贸集聚地，四区囊括了昆明主城，具有的上述先天优势功能所致，而非现代服务业发展占比增大的结果。这也与前些年昆明市推行“旅游立市”，对工业化的功能认识不深、弱化工业发展有一定关系。工业化水平不高，二、三产业发展结构的不协调，制约了昆明社会经济的加速发展。
从产业结构来看，沿湖四区第一产业受自然条件、制约因素、传统思想观念等影响，以户为单位的传统小生产模式仍占主导地位，生产规模小，土地分散，实体经济发展缓慢，农业产业化程度较低；第二产业仍处于工业化中期，非烟工业主要以资源加工型为主，传统重化工业比重较高，而新兴产业及高新技术产业比重较低，未形成多业支撑发展格局；第三产业仍以传统商贸业为主。现代服务业，尤其是生产性服务业发展严重滞后。三次产业发展未能形成良性互动、互促循环。从空间布局来看，产业集中度、规模化、集约化效应低，未形成在国内外市场上具有较强竞争力的产业集群。
沿湖四区秉承昆明市“工业强市”战略，努力构建高端定位、结构优化、实力强大的产业体系，经济取得了长是的发展。但是计划经济时期形成的城乡二元结构问题越来越明显地制约四区经济社会发展和城市竞争力提升，特别是随着中心城区的快速扩张和工业园区建设的全线推进，越来越多的农民转化为市民，城乡分割建设和差别发展的弊端日益显现，城乡联动和一体化发展的要求日益迫切。沿湖四区城乡一体化建设的实质性启动是2004年昆明市沿湖四区进行行政区划调整，四区以主城为中心呈放射状向外扩张。西山区和官渡区进入主城，取得主城商业、金融、技术等都市经济优势资源，五华区和盘龙区区域向乡村扩展，开辟了广阔的经济发展空间。这次行政区划的调整结束了市区“农村包围城市”的历史，为昆明市沿湖四区城乡产业一体化建设奠定了坚实的基础。
2．对城乡产业一体化的认识
国民经济和社会发展的制约因素越来越聚焦于计划经济体制形成的“三农”问题，以“三化”化解“三农”是政府和社会各界的共识。城乡一体化的建设思路是产业化、城镇化和市民化，三者相辅相成。其中，产业化是解决三农问题的主要手段。城乡产业一体化能够改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。城乡产业发展一体化是城乡～体化的核心所在，建立城乡一体的产业体系是实现城乡一体化的关键。
城市集聚了现代工业和服务业，农村则汇聚了传统的农业，这就是发展经济学的二元结构理论所指出的“区域二元结构”。这种二元结构的存在，将导致城市在自我封闭、自我循环的环境里发展，丧失农村空间的依托和支撑，系统配置受到局限，城市功能难以提升和扩散，农村集聚的庞大剩余劳动力又无法转移，农业收入也难以增加。要加快产业集聚，要整合城乡产业资源，确定主导产业体系，建立以主导产业体系链为基础的产业集群，在产业发展导向上，注重相邻城乡地区的产业一体化和不同地区的错位竞争，统筹发展寻求共赢。要加大产业结构调整力度，强化产业支撑，以吸纳农村富余劳动力，达到以产业集聚带动人口集聚。
城乡产业一体化面临三大课题，一是城乡产业的统筹发展。二是城乡产业发展的土地资源开发方式；三是农民自我发展和利益保护。
二、统筹城乡产业发展
1合理规划城乡产业发展模式
(1)大力发展工业是城乡产业一体化的主要内容
工业方面，应对昆明市的工业发展战略，在按昆明市部署，积极规划兴建工业园区，工业集中进园，集聚发展。针对四区待搬迁企业较多，工业用地紧缺的问题，应统筹工业园区建设，探索改革园区用地模式，引入以市场机制，改变以往城市规划——征地——补偿——园区建设的方式，以土地流转改革为突破口。农民可以作为权益主体，与政府一起进行土地招标出让，以土地出让、土地八股等方式参与园区建设用地的交易，合理取得土地收益；积极进行园区农村剩余劳动力的技能培训，鼓励园区企业吸纳园区农民就业；园区所属地方财政与园区经营效益挂钩，以形成激励。
(2)积极发展现代农业，推行农业产业化。
依据市场条件、资源状况、产业基础，在稳定粮食生产的同时，进一步优化粮、烟、畜、菜、花、果六大支柱产业区域布局，逐渐提升经济作物的种植比例，促进优势产业、优势农产品向优势产区集中。按照要素集中的要求，以市场机制促进农业产业化。
招商引资，引进资金、技术、管理和市场等发展要素，培育龙头企业，打造农产品产业基地。以“公司加农户”方式实现产业规模经营具有很多成功的经验可供借鉴，是适应目前以农户为生产单位，土地分散经营，土地利用集约化程度低的产业规模、集约的有效方法。
以工业化产业管理的思路，改善农业生产的组织模式，以可行的方式进行土地集中，鼓励农民以企业化生产经营方式取代以家庭为单位的小生产方式进行产业经营。培育一批“种植大户”、 “养殖大户”，形成农业产业规模化、集约化发展的格局。
强化产业品牌建设，利用地缘优势建设全省特色农产品商品集散地，政府大力扶持建设信息量丰富、深入农业实际的农产品商务信息平台，积极推介本地特色农产品，使沿湖四区成为在全国有重大影响、辐射东南亚的特色农业产业地区品牌。
(3)将生态建设贯穿于城乡产业建设中
凭借沿湖四区优厚的旅游资源，大力发展生态旅游业。充分利用旅游景点集中的优势，强化滇池、西山、官渡等旅游品牌，积极扩大国际、国内影响。支持城郊、远郊区进行休闲旅游度假区建设。配合退田还湖生态建设，兴建若干湿地公园。产业发展要以生态保护为前提，在沿湖地区禁止新建污染企业，搬迁大中型污染企业，取缔重污染低效率的小型企业。
2统筹城乡产业布局
立足现有的城镇建设、产业发展、基础配套和公建服务设施等发展基础，坚持市域一体规划，明确各区域功能定位，有效整合城乡资源。统筹土地和城乡发展，进行整体布局。合理配制工业区、商贸区、休闲区、生态产业化区等空间布局，改变过去市区规划与农村规划相互分离的状况。
主城区——都市型经济圈。主城区为全市的政治、经济、文化中心，重点发展现代商贸、会展、物流、信息、文化、旅游等产业，重点发展研发、信息、工业设计创意、总部经济、生产型服务业等都市型工业产业，提升全市工业经济整体发展水平，增加城市就业岗位，推进城市化进程。积极进行招商引资，推进城中村改造，将制约城市经济社会发展的一大不利因素变为城市升级的有利因素，使城中村改造成为提升城市功能、增加城中村居民收入、增加财政收入及推进城市化进程的利器。
城郊区——制造型工业经济圈。利用便利的交通设施和城市服务功能，以国家、省级开发区及工业园区为载体，大力发展装备制造、电子信息、生物医药、烟草及配套、高新技术产业等先进制造业和现代物流业，以工业化带动城市化，大力发展具有资源比较优势的特色农产品、化工、台金和一般制造产业。扩展兴建交通、管网等城市公共基础设施，把城郊区内的村庄建设成为农村新社区。
远郊区——特色型经济圈。远郊区多为地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的边缘山区。结合林权制度改革，重点建设山川秀美的生态环境体系，重点发展都市农业、农产品加工业和休闲旅游业；沿湖地区应发展低污染的生态农业；具有资源优势及雄厚工业基础的地区如海口镇，处于滇池出口，重点发展磷化工、光学电子产业。
三、城乡产业一体化的关键是要素集中，实现规模、集约开发
经济发展的根本动力是生产效率的提高。而生产要素集中，实现产业规模化、集约化发展是提高生产效率的前提。城乡产业一体化的先决条件是以市场机制促成土地集中，实现土地资源的规模化、集约化开发。
从第二次农业普查资料看，中国从事农业生产的农民约为3 39亿，大约有1.22w亿公顷可耕地面积，平均每个农业生产者有耕地面积5.46亩土地。一个中国农业劳动力一年能够生产1.59吨粮食、200多公斤肉类产品等，与国外的劳动生产率相比有巨大的差距。土地资源的过度分散已成为制约我国农业劳动生产率提高的主要障碍，同样，土地利用问题也越来越成为制约工业化、城市化发展的瓶颈。上述问题具有共性，同样严重阻碍了昆明沿湖四区的经济和社会发展。按照2008年昆明市公安局提供的农民户籍资料及沿湖四区既有的耕地面积计算，昆明市沿湖四区农民人均耕地面积均不到1亩，远低于昆明市的平均水平（1.53亩），也低于我国的平均水平（1 3亩）。农村土地的过度分散是农业产业化的首要障碍，同时也遏制了工业化的快速发展。
城乡一体化的宗旨是缩小城乡差距，促进城乡一体发展。城乡产业一体化不仅是产业整合的课题，更主要关系到城乡利益分配。在农村土地集中、进行规模集约开发的机制设计上，应改变既有的以低价索取土地要素换取城市经济快速发展的固有观念，充分保护农民的利益，确立以公平促效率的农村土地开发模式，真正作到“以城带乡，以工促农，城乡一体，共同发展”。
1．推进农村产权制度改革
以市场机制实行土地集中的前提是土地产权制度的改革。农村土地合理有序流转，可以实现土地资源的充分高效利用，是推动农业生产逐步走上专业化、规模化、产业化发展道路的一条有效途径。要创新土地流转机制，积极推进农村土地承包经营权流转，加快土地由资源向资金、向资本的转变。转变既有观念，让农民成为土地的权益主体，自主支配土地流转权。使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权，通过开放土地市场使土地价值货币化。通过自主出让土地产权及土地入股等方式获得收益，使农民获得创业的资本及定居城市的资金；同时，还可以促进土地向生产大户集中，形成发展现代农业的土地规模条件。
在城乡统筹规划的基础上，探索制定农村住房及宅基地的产权制度。作为尊重农村集体经济组织土地所有权的重要表现，符合城乡规划的农村住房应在法律上明确其产权。通过财产确权，从法律上明确农村居民相应的权利与义务，从制度上遏制农村“私搭乱建”及城中村畸形扩张的恶性循环。
在土地经营方面，要适当发挥政府的调控引导作用，坚持用市场化的手段，进一步激活土地市场。要减少行政干预，充分尊重农民意愿，以经济是否发展、农民是否满意作为衡量土地流转成效的唯一标准；避免为集中土地而急于求成，过多进行行政干预。
2．探索改革农村土地的商业开发模式
逐渐淡化行政手段，坚持以市场手段开发农村土地，切实保护农民利益。按照现行法规，从事房地产开发的主体必须取得房地产开发资质；用于房地产开发的土地必须是国有土地；如果将[来自www.LW5u.com]集体土地用于房地产开发，必须由政府办理土地征用手续，通过农村村级组织对农民进行征地补偿，将农村集体经济土地转化为国有土地。房地产开发商通过公开竞价的方式取得土地使用权。按照现行的制度设计，集体经济组织获得基本土地补偿之后，不能再获得土地转让收益。农民在土地商业开发中不能作为交易主体，而只能是土地交易的被动接受者，使得许多农村集体经济组织成员不能从土地工业化开发中受益。
从理论上来说，农村集体经济组织完全可以以所有权人的身份，最大限度地使用农村集体经济组织土地资源。应研究集体建设用地入市体制。按市场形成机制建立集体用地交易平台，农民作为土地的权益主体参与交易，在土地流转中应获得合理收益。按照《城乡规划法》，对乡村建设进行合理的规划，并且按照《土地管理法》对土地进行分类管理，依照平等原则，赋予乡村集体经济组织土地开发权，允许乡村集体经济组织从事农村房地产开发建设。这样，农民可以通过乡村集体经济组织，参与到土地商业开发中，享受土地的商业开发收益，用于增加农民的收入及形成良好的农村基础设施建设的筹资机制。
农村建设用地的商业开发模式的变化，必将对城市房地产等行业产生深远的影响。当然，巨大的土地出让收益将不再为财政所独有。在公平与效率的权衡中，政府需要重新定位在土地商业开发中的角色。缩小城乡差距，财政应当合理让利于民。
3．完善农村财务管理制度，保护农民利益
目前，集体土地征地补偿及集体资产的经营收益分配依靠农村村级组织。农村村级组织虽然不是一级政权组织，但它既要自主履行村务管理职能，又要协助政府从事许多行政管理工作。农村村级组织代表村民进行资金管理、财务收支等经济业务的核算等财务管理工作。农村财务管理工作关系到农民的切身利益，是搞好农村财务管理工作是城乡一体化的建设关键环节，也是维护农村稳定的基石。所以应该完善、贯彻村集体财务决策、财务核算和财务公开制度。推行村级会计委托代理服务办法，财政部门设置专门的核算中心，实行村级财务与村级资金的“双委托”管理。各村集体不再设会计和出纳，只配备报账员，核算中心根据《会计法》和《村集体经济组织会计制度》的有关要求进行统一管理，规范会计基础工作，由核算中心定期向村民公布财务收支账目。条件成熟时，对集体土地征地补偿资金、集体资产收益实行“收支两条线”，为严格财务核算及实行财务公开提供制度保障。
4．重视农村剩余劳动力转移问题
土地集中、提高劳动生产率的代价必然是产生大量农村剩余劳动力，农村剩余劳动力转移是城乡产业可持续发展的关键。应促进农村人口向城镇流动，允许在城镇落户的农民，继续享有农村宅基地和土地承包经营权。云南省从2008年起，取消“非农业人口”和“农业人口”的划分，城乡居民户口统称“居民户”。但户籍改革的真正意义并不在于户籍登记制度改革，而是要对农民真正落实国民待遇，分享城市的教育、就业、医疗卫生、社会保障等公共服务资源；应打破城乡居民二元分割局面，建立城乡统筹就业制度，取消对农村劳动力就业的各项不合理限制，对城乡劳动力实行统一的劳动管理，提供统一的就业服务，实行城乡统一的就业、失业登记制度，作为政府宏观调控的依据。加速农民就业向第二三产业转移，重视劳动力培训，鼓励园区企业吸纳农民入园就业，鼓励农民创业。
四、推进建设城乡产业一体的金融服务体系
加大对农村金融政策支持力度，创新农村金融服务，鼓励商业银行将在农村吸收的资金更多地投向农村，拓宽服务领域，鼓励和引导金融资本介入土地流转、规模经营。改革和完善农业政策性金融机构，使其全面担负起政策性金融支农的重任。加快农村信用社改革步伐，探索成立专门的小额信贷银行。建立政府扶持、市场化运作的农村信贷担保机制。加快发展政[来自wwW.lw5U.coM]策性农业保险，扩大农业保险范围，建立农业再保险和巨灾风险分散机制。改革金融风险管理机制，扶持中小企业及非公经济的发展。