王志君 抚顺市教师进修学院
[摘要]财政集中审核制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是建立公共财政框架的重要组成部分：本文分析了我国实行财政集中审核支付制度的必要性，以及现行实施过程中存在的问题并提出了相关完善措施。
[关键词]集中审核支付 制度 资金 预算 信息化 监督 培训
我国传统公共财政框架的基本特征是：一个高度集权的财政体制，加上一个高度分散化的财政管理框架。这种分散式支付制度，是重复和分散设置账户，将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。主要存在以下三个问题：一是支出过程脱离财政监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为；二是资金分散支付和存储，使用效率不高；三是财政资金运行的信息反映滞后。针对现行财政管理体制存在的种种问题，从深化财政支出管理与监督的实际需要出发，应建立和推行市场经济国家普遍采用的集中审核支付制度。所谓集中审核支付制度，即将所有的政府性财政资金全部集中存放到指定的单一账户，所有的财政支出必须由该单一账户集中支付的一种制度。在实际支付之前，财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，确保了财政资金的使用效益。
一、财政实行集中审核支付的优势
1．通过集中各单位资金、统筹预算内外资金，增强了财政调控能力。集中审核支付制度将以往的现金流变为指标流，使未支出的大量财政资金不再沉淀在各预算单位的账户中。而是统一集中在国库或财政专户内，对治理和预防预算单位多头开户、私设账户产生了积极作用。财政资金调度更灵活，财政部门根据财政资金使用计划，在保证各单位正常支付需要的前提下。对暂时闲置资金实行集合理财，提高财政资金使用效益。同时，提高了财政资金的使用效率，增强了政府的宏观调控能力，从机制上为杜绝违规收支和防腐倡廉创造了条件，并为政府机构改革、职能转变的顺利进行提供了保证。
2.有利于强化财政预算执行，有效地防止挤占、挪用和截留财政资金。预算执行是落实预算、强化预算约束的关键环节，预算执行不好，预算编制改革的成效就无法保证。在实施集中审核支付制度之前，预算单位多头开设账户，使用资金不规范等违规现象普遍存在。现在建立起了统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系，进一步对预算资金的管理、使用进行监督约束；在预算的执行和监督方面，树立了依法执行预算观念。财政集中审核支付额度是严格按部门预算执行的，对于预算支出中需要调整的项目、内容，都必须按程序报经原批准单位批准后才能执行，否则是违法、违规。此外，部门预算还强化了预算单位建立“先有预算，后有支出”及有多少钱办多少事的观念和办事原则使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，维护预算的严肃性。
3.利用集中审核支付平台，可以全面监督财政资金的使用过程，保障资金的安全。在集中审核支付平台的管理下，使得资金预算执行控制等各个环节，形成了各个监控主体通过不同角度、不同层次、不同时段的监控网络，从而使预算执行过程中的偏差能够及时被发现和纠正，防止了截留、挤占和挪用资金现象的发生。集中审核支付制度改革实施后，财政部门可以通过信息系统实时监控资金支付全过程，及时发现违规问题和异常情况，对违法违纪问题形成有效威慑．增强预算单位规范使用资金的意识，减少违规行为。
4．财政集中审核支付制度，有利于方便拨款，减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时便利。在集中审核支付制度出台前，财政资金拨付方式为层层划拨，不仅拨款环节多，资金运行慢，而且极易出现资金截留、挪用等违法违纪现象；实行财政集中审核支付制度，财政资金拨付程序由层层拨付变为实际需要时一次拨付，减少了中间环节，使预算资金及时到位，从而有效地降低资金划拨运行成本。例如财政供给人员工资、城市最低社会保障等个人部分直接打入个人银行账户，单位大宗购买性支出直接拨付到供应商或劳务供应者，减少了资金的在途时间，堵塞了管理上的漏洞，发挥了财政资金应有的效益。
二、财政集中审核支付制度存在的问题
1．资金运用统的过死，使得一些单位的自主权受到限制，降低了竞争力。高校实行财政集中审核支付后，财政部门根据已批复的部门预算和用款计划，直接向指定给高校的零余额账户下达用[来自www.lW5u.Com]款额度，高校只有部门预算和用款计划额度的使用权，而没有资金的调度权，高等院校的财务管理权特别是财政资金的审批权和调度权已在实质上很大程度收归于国家财政，高等院校的财务管理活动被压缩成单一的预算管理活动，仅存有单一的预算自主权。例如地方教育附加款只能用于校舍维修改造用，不能用于购置教学设备和教师培训资金，束服学校教学发展。
2．财政预算管理体制规范性不够，影响集中支付制度的进一步深化。具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的现代预算管理制度被认为是公共财政的基本特征之一。我国现行预算科目的设置，尚没有和国际通行的“政府财政统计账户”接轨，不适应市场经济下公共财政框架的要求。在中国政府预算的27个科目中，约有三分之一涉及经济建设，文教、科学、卫生等公共事业归入了一个科目。另外我国部门预算还没有完全铺开，多数单位和地区在其预算项目中，往往只填“类”、“款”、“项”，即便填到“目级”，很多子项和子目都没有填报，使得财政部门在具体操作中仍然不能对每一笔资金的流向实行有效监控。
3．财政资金支付信息不对称，集中支付存在潜在风险。我国财政部门自身的信息化程度不高，加之我国市场经济还不完善，无法准确得到全国的市场行情和价目，很难准确地对用款单位的付款申请实施事前的监督和审核。财政集中支付的风险主要表现在：预算单位或其有关人员伪造虚假收款人、虚假合同、虚假用款申请，提供虚假收款人账户；预算单位及其有关人员与基层代理银行及其有关人员合谋骗取或转移财政性资金：基层代理银行及其有关人员违规转移财政资金。
4.集中审核支付制度受到代理行会计核算制度限制了其执行
基于于集中审核支付制度的特点，势必要在会计准则和会计制度、财务制度、会计职能与会计科目、会计控制、会计政策、会计研究方法、会计智能体制以及会计文化等许多方面做出改变或调整。根据“银行不垫款”的支付清算原则，集中支付代理行自上而下的内控制度及会计核算系统不允许对公结算业务实行“先付后收”垫款支付方式在其核算系统中出现，因而在实际运作中，集中审核支付并未按规定的模式进行。
三、完善集中审核支付改革的相关配套措施
1．完善预算管理体制
真正实现公共财政、财政一体化战略、提高财政资金的使用效率，预算的编制是根本。通过实行综合预算、零基预算、早编细编预算．加强了预算管理，从而实现资源配置、收入分配、经济稳定及经济发展的职能。首先应加强观念的转变，以预算单位自身的特点与实际情况为依据，逐步转变在部门预算编制改革中的编报方法，以主动编制预算变为被动编制预算，使部门预算的范围扩大化．使定员定额的标准科学化、符合实际化，使预算支出科目的体系不断地得打改进和完善，使预算工作的能动性和科学性得到强化。
2．优化支付程序．简化清算环节。针对预算单位反映强烈的集中支付审批环节过多的问题，财政部门应本着“有利于加强资金管理，有利于搞好服务，有利于提高工作效率[来自wwW.lw5u.CoM]”的出发点，进一步理顺内部机构的职责分工，精简审批环节和操作程序，优化和完善内部管理，提高工作质量和效率。进一步规范和简化用款计划审批程序，特别是简化财政内部的用款计划审批环节：进一步缩短财政部门的审批时限，尽量在尽可能短的时间内完成审批，保证单位及时用款。
3．完善支付系统软件开发与硬件建设。一是软件的设计应尽量人性化，简单实用，模块组合紧凑，界面明晰，形成包括预算指标管理、用款计划控制、支付申请及审核、支付结算及资金清算、会计核算、资金支付动态监控、代理银行考核等各环节紧密相连的集中支付管理体系。另外，在完善支付系统软件开发与硬件建设的同时，还要深入研究确保信息运行安全、资金运行安全的技术支持。
4．加大宣传力度，认真抓好业务培训。集中审核支付改革不仅是一项政治任务，而且是一项技术性操作性极强的具体业务工作，需要所有与之有关的部门、单位的领导和工作人员了解掌握改革的政策、办法、规程和操作技术，财政部门要担负起培训这些培训好部门、单位的领导和工作人员的任务．及时组织力量，组织培训教材，集中精力、集中时间开展多形式、多层次的业务培训。建议：把集中审核支付业务培训纳入行政事业单位会计人员继续教育，印制统一的培训教材和操作手册，通过有计划、有步骤的培训，提高基层单位操作人员的业务素质。
5．完善监督体系，为集中支付提供机制保障。集中审核支付制度的预算约束和监督、离不开严格的管理、监督执行机制。财政部门要加强对财政资金使用的监督，要严格履行央行对商业银行的监管职责，强化对代理银行的支付及资金清算业务的监督；审计部门要进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督控制体系，确保集中审核支付制度的顺利实施。