■刘 静 新疆财经大学会计学院
本文系新疆维吾尔自治区科技计划项目“新疆地方财政林业支出绩效评价体系实证研究”（201142174）的阶段性研究成果。
[摘 要]本文基于我国2008年到2010年省际层面一般预算收支数据，研究我国一般预算的财政预算松弛。首先，本文选择合理的预算松弛的计量模式，计算了我国各省份一般预算的预算收支的松弛程度，并据此得出三年中预算松弛的分布情况。结果表明，一般预算松弛的分布十分广泛，且比较集中；二是一般预算支出松弛程度要高于一般预算收入松弛程度。在此基础上，本文接着从三个视角即预算松弛成因理论视角、预算体制视角、行为经济学理论视角详细分析了我国一般预算的财政预算松弛。
[关键词]一般预算 预算收入松弛 预算支出松弛 行为经济学理论
一、引 言
公共财政预算作为政府分配和使用公共资源，提供公共产品和服务的最重要的政策手段之一，最能反映政府在社会经济政策上的优先领域和关注重点。政府通过财政资源的分配来体现政策方向、兑现政治承诺和发展优先领域，体现政府的民生关注重点和程度。那么政府在聚集资源，分配资源的过程中，是否有效、合理，小则直接关乎我国财政管理的效率和效果问题，大则直接关乎到民生问题。因此，研究财政预算的效率和效果十分有必要。
政府编制预算过程中，预算数与最终的决算数不一致，是十分正常的现象，否则政府编制预算就没有意义了。那么，预决算差异程度和范围有多大？到底这种预决算差异是基于组织松弛角度的有效行为，还是一种基于委托代理理论和预期行为理论的有害行为？
二、预算松弛理论分析
（1）预算松弛定义
国内外的大量文献表明，分析预算松弛现象一般是从微观层面着手考虑与分析的。Schiff＆Lewin指出，若预算难度降低了，预算负责人的得益反而提升，那么预算负责人出于理性人角度的考虑，完全有可能在预算编制时，有意地降低预算的难度，从而预算越容易执行，其得益自然会增加。这时，一种预算松弛现象变产生了。按Schiff＆Lewin的定义，预算松弛是指预算负责人基于自身利益考虑，有意地降低预算的难度，从而获得更大的得益。
Young基于业绩评价的视角对预算松弛进行了阐述，他指出，预算松弛即预算利益相关者基于自身利益考虑，在编制预算时，故意地低估得益或能力，却同时高估其消耗或资源。
（2）预算松弛的计量
预算松弛的计量主要是数据类型的选择，对于数据类型的选择不同，预算松弛的计量选择也有所不同。当前对一般预算松弛的计量可以采用以下两种方法：第一种，比较财政收支与过去几年的实际收支数。第二种，比较财政收支与当期财政收支实际数。具体的计算方法见表1的公式(1)和(2)列示。第二种方法也被称为财政收入超收率的预算松弛或财政支出节支率的预算松弛，本文章的预算松弛计量采用第二种方法。
（3）预算松弛成因
1.从委托代理理论视角
可从委托代理理论视角来解释预算松弛，预算松弛实际上是预算责任人作为理性人的一种自利行为，就是因为这种自利行为使得预算松弛有害。从实质上来说，预算松弛就是一个代理问题。
2. 从组织松弛理论视角
组织松弛理论可以从另一个视角解释预算松弛。Bourageois（1981）指出，由于预算松弛提供的某些资源缓冲可以使预算责任人能够比较从容地应对风险，从而使预算责任人心理上的紧张程度得到一定的缓解。因为预算松弛主要是可以在他们应对不可预知的情况时提供一定的自由度，进而舒缓由风险产生的压力。Karilukka（1988）认为，预算松弛很可能满足不时之需，当有风险存在而且风险很高时，完成任务时所需的资源在事前就很难以确定。因而，从组织的松弛角度来说，预算松弛是一种应对环境变化的有效手段，对组织是有利的。
客观来讲，预算松弛本应该是个中性的概念。倘若是基于应对环境发生变化而采用的组织松弛管理手段便是有益的行为；如若由代理问题而产生预算松弛则是对组织有害的行为。
三、一般预算的财政预算松弛分布
本文选取我国31个省直辖市，从2008年到2010年，共93个样本点来分析一般预算松弛的分布情形。根据我国2008-2[来自wwW.lw5u.cOM]010年《中国财政年鉴》中的数据，按照上文中列示的公式（8）、（9），计算出各年度各省直辖市一般预算收人、支出松弛分布如表2所示，一般预算收入、支出松弛整体区间分布如表3所示。
一般财政收入的预算松弛呈现的特点如下（见表2）：1.在31个省直辖市三年中，一般预算收入松弛比例达到100%，预算支出松弛接近99%，预算松弛分布广泛；2.从预算收入、支出松弛程度上来看，预算收入松弛最高达到42.46% ，平均而言也达到11.34%；预算支出松弛最高达到39.15%，平均而言也达到15.80%。
表3的数据显示：
1.31个省份3年共93观测点中，预算收入松弛、预算支出松弛所占比例接近100%，预算编制松弛分布广泛；
2.预算收入松弛度主要集中在0-0.2区间中，达到82.79%，预算收入松弛分布集中；预算支出松弛度主要集中在0.1-0.3，比例接近77%。表明，预算收入松弛分布集中。
3.从表中数据看，在0.1-0.3区间中，预算收入松弛程度样本点所占比例要小于预算支出松弛程度样本点所占比例。
综上，我们可以得出如下结论：第一，一般预算松弛在我国省级层面分布十分广泛，且松弛程度分布较集中；第二，从整体上讲，省级层面上的一般预算收入的松弛程度要低于一般预算支出的松弛程度。
四、从三个角度看一般预算松弛
（1）从预算松弛成因理论的角度来看
基于上述的预算松弛成因理论分析，预算松弛的原因可能有三个: 从总体上来说，预算松弛应该是中性概念。第一，从组织松弛角度考虑，由于环境变动性较大，从而使得预算与实际差别较大，这是一种有意行为；第二，预算技术层面所致。即政府在编制预算过程中技术欠佳，管理欠规范，导致编制的预算数与实际数存在偏差。第三，从政府行为的委托代理关系角度考虑，即人为的因素，如故意制造预算松弛，这种是一种有害的行为。
从上述分析可以看出：我国省级层面一般预算的财政预算松弛之所以分布如此广泛与集中，其主要是因为委托代理关系所致，简单来讲，即是人为主观因素所致。原因有如下几点：
之一，假设一般预算松弛产生是由于环境因素所致，那么一般预算松弛的分布应该是随机的，呈现正态分布。然而，本文的统计分析中并不是这样显示的，反而是一般预算支出松弛均呈现预算数要大于决算数；一般预算收入松弛均呈现预算数要小于决算数，这种现象的产生真的是因为环境变动所致吗？因此，上述现象并不是环境因素所致。
之二，假设一般预算松弛是由于预算编制技术水平所致，那么一般预算收入松弛均呈现出预算数要小于决算数；一般预算支出松弛均会呈现出预算数要大于决算数。预算技术水平正常情况下，并不会导致数据呈现如此“一致”的偏差。进一步讲，随着我国财政预算改革的深入，预算技术水平得到较大幅度的提升。
之三，假设一般预算松弛是由于编制与执行中的机会主义行为所致。在多层委托代理关系中，有这几种现象，一是人民代表大会的财政预算监督弱化、不严肃、不全面；二是各级政府间财权与事权的分离，财权集中而事权分散；三是财政收支与地方绩效评估挂钩；四是，各级委托代理人信息不对称，财政收支的透明度不足。这四种现象提供了在预算编制和执行过程中的动机和机会。
（2）从预算体制角度来看
若一种现象是持续的，是规律性的，那么这种现象就不能局限在现象层面去解释。一般预算早已超越现象的层面，它更是作为我国现行财政预算的体制之一。紧接着，本文将从预算的三个环节来研究一般预算松弛。
1.预算编制。在此环节中，我国长期以来通行的做法是基数加增长的模式，简单、方便且成本小，但这种编制方法却并不是十分科学的。前几年的增长点大致是2～3个百分点，近两年是4～5个百分点。而这种预算编制体制的安排，在很大程度上，为预算松弛的产生提供相当大的便利。
2预算执行。本文重点分析我国税务机关以及其特色的税收管理体制。在实际中，我国的税收机关通常在两条线上工作，其一是硬性的税收征收指标，各级税务机关必须完成这项指标；其二便是我国的税制，在这条线上又要求税收机关按照现行税制征税。这两条线并不是耦合的，那么这种情况下，两条线的分离势必会造成征税“超收”。况且，各级政府的支出在保证总体战略目标的基础上，仍然有很大的操纵空间，支出是否合理、科学，支出执行的效果是否具有针对性，值得考究；另外由于各级政府层级的问题，信息是否对称，是否存在机会主义行为等，这些都为预算支出松弛奠定了基础。
3.在预算的审查环节，各级人民代表大会虽行使审查、监督的职能，但在很大程度上是从形式上走一些程序。预算监督的弱化为预算松弛的持续存在提供了肥沃的土壤。因此，各级政府在“超收”与“超支”这两方面并未走合理的程序，而是理所当然地相互转化，最终形成了一本糊涂账。
综上所述，上面的三个环节交互作用，导致一般预算收入松弛与指出松弛已成为一种普遍现象。
（3）从行为经济学相关理论来看
1.预期理论与一般预算松弛。
简单来讲，预期[来自WwW.Lw5u.com]理论说的是人们在决策时通常是风险规避型，面对同样的收入与损失，对应的效用得益要小于效用的损失。也就是说人们在决策时，通常是“损失厌恶型”或风险规避型。因此从预期理论的角度来讲，预算松弛的存在也是情理之中。
2.启发式认知偏向与一般预算松弛
首先，启发式认知偏向，概括来讲包括三种典型的决策偏向：过度自信偏向、可得性偏向以及锚定效应。各级政府机构在参与预算、执行预算过程中，一方面有种同类省份攀比的效应，另一面还有一种与以前年份的预算收支情况类比的效应。这两种效应导致各级政府在实际行为中往往会不切实际、或是过于冒进。
其次，可得性偏向就是人们在决策时往往会依据最先想到，最快速得到的信息。在政府财政收支管理过程中，各级政府机构在决策时通常只是根据那些最容易得到的信息去决策，传统的基数加增长模式是最典型的例证。
最后，在锚定效应下，人们在定量估测时，通常将这个值锚定在某一个固定区域。若财政收支预算编制过程中，这个固定区域从实际情况讲是锚定错误的，又不及时加以修正的话，势必会导致财政收支预决算的分离，一般预算松弛便得以形成。
我们把政府作为一个行为主体，某一年，或某一任期作为一个决策的简单生命周期。那么政府在年初或任期初，往往过度支出，在年中会采取措施形成超收，年末量力而行，以保证收入、支出的预决算差异在可控的利于自己的范围内。
因此，从这个角度来看，也为预算松弛的形成提供了一定的解释。
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作者简介：刘静（1965—），女，新疆乌鲁木齐人，北京林业大学管理学院博士研究生，新疆财经大学会计学院副教授。主要研究：财务成本管理。