■万顺福 祁晓玲 四川师范大学
本文系国家社科基金项目《健全党和政府维护农民权益机制研究》09Bzz008阶段性成果；主持人：祁晓玲
[摘 要]新中国成立60多年来，如何更好地保护农民权益始终是我党关注的重点和焦点。不同时期，不同条件下，党和政府保护农民权益思想的侧重点是不同的，制定的政策也极具时代特征。在60多年党和政府保护农民权益政策发展中积累了一些宝贵经验，对今天保护农民权益具有重要的启示意义。
[关键词]新中国 党和政府 农民权益 政策
一、必须始终把保护农民权益作为党和政府工作的战略重心
新民主主义革命的胜利，人民共和国的建立，标志着一个新时代的开始。打江山难、巩固政权更难，中国共产党从革命党变成执政党后，面临着更大的考验和挑战，中国共产党代表着工人阶级和最广大人民群众的根本利益。我国原本就是一个典型的农业大国，农村人口占了绝大多数。“而在旧中国，封建的土地所有制长期居于统治地位，占农村人口不到10%的地主和富农占有70%~80%的土地和大部分耕蓄、农具，而占人口90%以上的贫农、雇农、中农和其他劳动者只占20%~30%的土地”农民是受剥削压迫最深的阶级之一。他们在革命时期作出了重要贡献。因此新中国成立后，首先在政治上结束了农民祖祖辈辈受压迫的历史翻身做了新中国的主人。同时经济上怎样使农民的利益得到保障，也是我们党和政府首先考虑和要解决的问题。根据新中国成立前中国共产党在解放区土地改革的经验，并结合新中国成立后的实际情况，中央人民政府于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定：土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产”，打土豪、分田地成为调动农民积极性和创造力的法宝。全国范围内大规模的土地改革运动，使农民实现了“耕者有其田”。但是，从上世纪50年代中后期开始，由于我国完全照搬照抄苏联发展模式，再加上朝鲜战争等国家因素的影响，为了更快使国家在经济上强盛起来，我国选择了优先发展重工业战略，但当时我国是一个典型的农业大国，创造社会财富的主要产业是农业，工业基础非常薄弱，从农业部门筹得国家工业化建设所需要的资金和原材料就成为当时的基本途径。因此国家对工业和农村进行强制的制度安排就成为必然选择。在这过程中，国家采取强制手段对分散的小农经济实行了社会主义集体化改造，为国家工业化提供制度保障；对粮棉油等主要农产品采取从农民手中低价收购，又对城市居民和工业化低价销售的“统购统销”政策。因此维持大工业的低工资和低原材料成本，以利于集中起国家工业化建设资料；实行城乡高度分割的二元户籍制度，限制农村人口和劳动力向非农产业和城市流动。至此，一整套服从和服务于国家工业发展战略，并能为重工业优先发展提供了粮食、原材料、资本原始积累的计划经济体制的基本形成。1978年后，中国的改革大潮首先在农村兴起，农业的基础地位重新得到了确认，到1984年，联产经营承包制在全国农村普遍兴起，几年时间就从根本上解决了全国人民的温饱问题，这是迄今为止我国农村一项最成功的制度变迁。20世纪90年代以来，随着我国整体经济实力的增强，我们党和政府始终把保护农民权益放在非常突出的位置，提出了一系列保护农民权益的思想和政策，从农业产业化、现代化到农产品流通和劳动力流动，再到取消农业税，建立农村公共服务体系等，使长期备受关注的“三农”问题得到了很大的缓解，农民权益保护也达到了历史发展的最好水平。实践证明，什么时候把农民权益作为党和政府工作的战略重心，农民权益能得到很好地保护和实现。相反，就必然受到损害。
二、在实践中不断建立和完善制度和机制是保护农民权益的根本保障
保护农民权益的根本保障是要建立一整套科学的制度和运行机制，保持政策的稳定性，这也是新中国成立以来我们党和政府保护农民权益思想发展的一条成功经验。
新中国成立之初，由于我国当时的经济基础太薄弱等历史原因，我们党和政府选择了优先发展重工业的赶超型发展战略，要求农村为国家工业化提供必须的农产品和最低限度的启动资本。其结果：一是以强行压低农产品价格，以工农业产品价格剪刀差的方式来实现资金从农业向工业、农村向城市的流动，推动了工业的发展；二是牺牲农民利益，动员一切资源确保工业，尤其是重工业的优先发展。这种选择有其历史必然性，同时也扩大了城乡差别，损伤了农民的权益。而这种发展战略贯穿于整个计划经济时代。1978年12月，是中国农村改革的发源地安徽凤阳县小岗村18户农民以“敢为天下先”的胆识，按下了18个红手印，搞起了大包干，拉开了中农村改革的序幕。之后，家庭联产经营承包责任制在全国农村普遍推行。农民有了土地承包经营权，也就是有对剩余农产品的处置权。“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的。联产经营制的实施的当年，小岗村的粮食生产就获得大丰收，全村粮食产量达到了66185公斤，相当于1966年~1970年粮食产量总和。”
1979年9月党的十一届四中全会作出了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，认真总结了20多年农业发展的经验教训，提出了发展农业的二十五项政策和措施。进入20世纪80年代后，中共中央连发五个一号文件都是关于农村发展的，充分肯定了以家庭联产承包责任制为核心的农村新的经营体制，并从指导思想、政策制定、制度[来自WwW.lw5u.com]建设、政社分设、调整产业结构，促进农产品流通等方面为健全和完善家庭联产承包责任制提供了制度保证，最大程度地调动了广大农民的积极性，极大地解放了农村生产力，一举解决了长期想解决又始终未解决的中国人的穿衣吃饭问题。改革开放之初，党和政府在保护农民权益方面，一是减少干预，让农民在实践中自己探索，充分尊重农民的首创精神。二是及时制定政策，充分肯定和保护农民权益。三是重点放在农民的经济权益方面。
经过改革开放30多年的努力，党和政府关于解决“三农”问题形成了一整套系统的科学体系，并在这种科学政策体系指导下，建立和完善了解决“三农”问题的制度体系。使农村发展进入另一种良性循环状态。实践证明，形成一整套系统而科学的政策体系和制度体系，是解决中国“三农”问题，保护农民权益的根本保障。
三、统筹城乡是实现农民权益保护的基本途径
城乡关系是一个国家特别是发展中国家，在经济社会发展过程中，需要认真对待和正确处理的基本关系。我国城乡关系存在问题的核心和实质是二元结构，城乡二元结构是中国的基本国情，城乡二元结构是指由市民组成的城市社会和由农民组成的农村社会的对立结构。不仅是二元经济结构，也是二元的社会结构。所以，统筹城乡发展，实质就是改变“重工轻农”、“重城轻乡”的传统观念和城乡分割的体制，以工业带农业、以城市带农村，把城市和农村作为一个有机的统一整体，把农业的发展放在整个国民经济体系中，把农村进步放在社会进步中，把农民的增收放整个国民经济收入的分配和再分配中，统筹兼顾、协调发展，根本解决城乡差距扩大的问题，逐渐形成以城带乡、城乡一体化的格局。
统筹城乡就目前而言，最重要的就是要从根本上破除已经存在几十年的二元结构。城乡二元结构不只是一种经济结构，更是一种社会结构。这种经济社会双重二元结构是中国社会长期积累的各种深层次矛盾的具体反映，是中国长期实施工业偏向和城市战略的必然结果，实质上就是对农业、农村和农民的一种轻视和忽略，已严重阻碍了我国经济社会向前发展。在工业化、城镇化已经有相当发展的今天，我们仍然必须把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，统筹城乡发展，坚持多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发[来自www.Lw5U.com]展基础。基于此，早在2003年胡锦涛总书记就提出了科学发展观的思想，并提出了包括统筹城乡在内的五个统筹观点。统筹城乡当前最紧迫的任务一是通过户籍制度的改革推进农村劳动力转移、缩小城乡收入差距，进一步改善城乡关系，建立城乡统一的一元户籍制度，建立无差别、无歧视的社会保障体系，让进城农民能充分享有自由迁徙的权益，拥有与城镇居民一样的国民待遇；二是应加快农村公共服务体系建设。受城乡二元结构影响，我国原有公共产品和公共服务的建设是“先城后乡、城多乡少、城优乡差”，优质资源主要集中在城市，尤其是大城市中，使得农村公共产品和公共服务远落后于城市。农村的医疗、教育、基础设施以及养老等事业发展水平低。因此，公共服务建设的重点和难点都在农村，必须坚持统筹城乡的办法和公共服务均等化原则，花大力气发展农村公共服务，特别是要按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会农村建设规划，提高农村义务教育质量和均衡发展水平，加强农村三级医疗、卫生服务网络建设，完善农村社会保障体系等，尽快实现城乡居民享受的基本公共服务均等化。这在客观上能在很大程度上缩小城乡差别，减轻农民负担，增加农民收入，刺激农民消费，保护农民权益。
四、保护农民权益必须尊重农民权益，充分发挥农民的主体作用
新中国成立60年来，党和政府在保护农民权益方面，其保护的力度也是随着时代变迁和认识提高而不断强化的。农民的权益在不同时期的侧重点也是不同的。从建国初期重点保护政治权益和经济权益发展到今天的经济、政治社会金额文化权益的全方位保护。但不管保护农民权益的侧重点怎么变化，一条重要的经验和启示就是：要很好地保护农民权益，必须首先尊重农民权益，充分发挥农民的主体作用。唯有如此，才能真正做到切实保护农民权益，最大程度地调动农民的积极性和首创精神。家庭联产承包责任制改革、农村税费改革、农村综合改革、农业专业合作经济组织，农村产业化经营的发展都始于农民的实践和创造。同时，随着农村经济发展水平的不断提高和农民物质生活条件的改善，农民的政治诉求，公共产品和服务需求及文化生活满足就成为农民权益的必须内容。因此，要切实保护农民权益，首先必须清楚地认识到农民有哪些权益？农民最需要什么？在建设社会主义新农村过程中，必须充分考虑农民的切身利益和发展要求，加强农村民主政治建设，切实维持农民的民主权利，让农民群体真正享有知情权、参政权、管理权、监督权，切实解决农民群众最关心的重点和难点问题。也就是说，我们制定的所有保护农民权益的政策，决不能从主观意识出发，而必须把是否尊重农民权益，是否有利于“三农”问题的解决，是否有利于社会主义新农村建设，是否能充分调动和发挥农民主体作用和首创精神作为出发点和标准。土地问题是农民的根，土地承包经营权是国家赋予农民的一项最基本权利，任何组织和个人都不得干扰和侵害。同时，在确保土地承包经营权长期不变的情况下，按照依法自愿的原则，允许农民以各种形式流转土地。2002年颁布的《农村土地承包法》把土地承包经营权流转上升到法律规定。可以看出，中央政策明确的、连续的，而且是随着农村经济发展逐渐完善，但时至今日，我国农村土地流转不仅在制度和体制层面存在障碍，而且在实践层面也存在不少问题。在现有的土地制度安排下，农民的土地权益仍然得不到充分的体现，农民还没有完全的土地使用权、交易权、收益权。在土地被征占用过程中，有些地方征地范围过宽、征地补偿标准过低，一些地方政府不按国家有关法律和政策操作，存在着侵害农民土地承包经营权益的现象，甚至个别地方以搞规模化经营、发展现代化农业为由，靠行政手段违法强行收回农民全部或部分承包地。将土地流转作为地方政府增加财政收入的主要来源，采取各种手段与民争利，违背农民意愿，随意截留、挪用、扣取土地流转收益或随意改变农地用途，农地非农化、非粮化时有发生。所以，必须采取坚决措施，规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，切实保障农民土地权益。
保护农民权益，解决好“三农”问题是党和政府工作的战略重点，而保护农民权益涉及到国家发展的基础和8亿农民，是一个复杂的系统工程，我们应认真总结经验，吸取教训，在新的历史条件下，把保护农民权益工作提高到一个新水平。
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