闫虹如 西北工业大学人文与经法学院
摘 要:行政指导作为一种新的行政管理方式，虽然它不直接涉及行政相对方的权力与义务，不具有直接的强制性和法律效力，但它却具有对社会的积极引导和调节功能。本文对行政指导在旅游行政管理中运用的重要性进行了探讨，并提出了具体的对策和建议，对旅游行政管理的完善有着十分重要的作用。
关键词:行政指导 旅游行政管理 协调机制
一、行政指导的概述
1.行政指导的概念和特点
行政指导是指行政主体在其职责、任务或其他所管辖的事物范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活需要，基于国家的法律、法规和政策，在行政相对方的同意和协助下，适时灵活的采取指导、劝告、建议等非强制性方法，以有效地实现一定行政目的行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。不直接产生法律效果。
行政指导的具有如下的特点：（1）行政指导具有非强制性。行政指导完全不同于那些行政相对人只能服从而别无选择的行政行为，诸如行政命令，行政处罚，行政强制等，并且行政指导是一种不直接产生法律效果，不具有强制执行力的行政行为。（2）行政指导具有准行政型。行政指导是行政机关通过指导，劝告，建议及其他不具有法律强制力的手段对相对人施加的一种精神作用，行政机关和相对人之间不产生任何法律意义上的权利和义务关系，不发生任何法律效果。（3）行政指导具有能动性。由于行政指导是行政机关指导相对人采取或者不采取某种行为的活动，所以行政指导相对于人的意志来说，具有积极的能动性和灵活性作用。行政指导可以基于相对[来自www.LW5u.com]人的申请作出，也可以由行政机关根据形势的需要能动地实施。
2.行政指导的法理基础
行政指导是协商民主精神发展的结果。协商民主是20世纪后期西方学术界开始关注的新领域。协商民主理论源自并超越了自由民主和批评理论。它强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，通过公共协商赋予决策以合法性，从而达到共善治理。传统的行政行为主要是强制性行政行为，这就决定了传统的行政法律关系也主要是基于一种“命令—服从”而形成的双方法律地位不平等的法律关系。然而随着现代行政法理论的发展，合作与协商逐渐成为行政法发展的人文精神。行政指导通过采取非强制的方式如开展宣传，调研指导，提醒劝告等与行政相对人进行协商，以达到行政目的。
二、行政指导在旅游行政管理中的重要作用
随着旅游规模和层次的不断发展，旅游市场不断的被开拓，旅游成为各地经济发展中的重要的增长点。然而，旅游行政管理中还存在许多问题，不利于旅游健康发展。如旅游行政管理机构的组织发展不健全，各部门间权责不明晰；旅游法律法规建设滞后，旅游制度不够健全；各地旅游行政管理与工商物价、商务等部门协调不一致等。而行政指导能有效地解决上述问题，对旅游行政管理有着积极的促进作用。
1.行政指导有利于旅游行政机关处理旅游法律尚未规定的新问题
现阶段我国旅游法制建设已取得了较大进展，比如目前我国出台的旅游法规、地方性法规，对于调整旅游行业结构、规范旅游市场、解决旅游纠纷、保护旅游主体权益等方面发挥了积极的作用。但从实际情况看，由于各种主客观原因的限制，旅游法律法规并不是做的面面俱到，仍存在“法律空白”的现象。为适应社会的发展，最大限度的保护旅游者的合法权益，旅游行政机关有必要采取灵活的行政指导措施弥补法律的不足。比如在一些已具有旅游法律规定的场合，如采用法律强制手段尚不必要，可以采用行政指导措施来替代法律手段进行调整，以维护良好地“官民关系”。
2.行政指导促进旅游行政机关更加有效的处理旅游公共危机突发事件
旅游业是一个对产业环境反应敏感的系统，容易受到旅游危机的影响，从而产生系列连锁反应，造成旅游系统的混乱，学者称之为“蝴蝶效应”（The Butterfly Effect）。旅游危机的降临给旅游者带来恐慌，从而影响旅游目的地的信誉度，导致从业人员的大批失业，最终影响旅游目的地的旅游综合收益，因此加强旅游危机管理研究显得尤为重要。我国有关旅游危机管理的研究起步较晚，较之旅游研究其他领域发展还不成熟。行政指导对旅游行政机关做出的决策具有导向和促进的作用，从而减少公共危机突发事件处理和解决的障碍，使旅游目的地利益损失达到最小化。因此加强行政指导，是促进旅游行政机关解决旅游公共危机突发事件的必然要求。
3.行政指导有利于协调和疏导旅游行政管理部门与其他部门的关系
旅游是一项复杂的综合活动，它包含吃、住、行、游、购、娱等多项内容。
[来自WwW.lw5u.com] 这一系列的活动都不是一个单一的旅游部门能完成的，需要不同部门的支撑。例如酒店要为游客提供舒适的休息环境，交通运输业要为游客提供便利的运输工具，餐饮业也要为游客提供美味可口的饮食等。旅游行政管理活动既要把餐饮、交通、住宿、零售商等各个部门紧密的联系起来，又需要各种途径和手段对之进行协调，而行政指导正是一种了灵活有效的协调手段。由于行政指导的非强制性和自主选择性，使其在缓和各种利益主体间的矛盾与冲突中有着特别的有效的作用。
三、行政指导在旅游行政管理中运用的路径选择
1.建立健全旅游信息公开和发布制度
旅游信息的公开是指在日常工作中以及公共突发事件发生时期，要及时或定期地通过公开出版物或举行信息发布会等形式向社会、公众公开其各种活动及信息资源，使公众清楚地了解旅游的政策走向，并监督、协助旅游行政管理部门做好工作。它的公开既利于旅游行政管理部门与公众的沟通与了解，又有利于提高旅游行政管理部门效率。因此建立健全旅游信息公开和发布制度对旅游行政管理部门具有重大意义。关于这点，笔者有以下建议：1旅游行政管理部门的发言人要有良好沟通与协调技巧。2推进媒体与网络的规范化法制化，以便于对旅游信息进行及时准确的宣传。3大力的对信息工作人员进行系统的开发与培训，因为其能力、素质和观念决定旅游信息的质量。
2.完善旅游行政管理部门与其他部门的调解和协调制度
旅游行政管理具有综合性和协调性的管理特点。在市场经济下，多元主体间的利益矛盾和冲突会增多。当矛盾冲突未达到旅游行政诉讼的阶段，旅游行政机关可以进行协商，调解，有利于减少利益损失，降低社会成本。同时，各级旅游行政管理部门应进一步加强与工商、物价、商务等部门的协作联动，充分发挥旅游市场联合监管、共同执法工作机制的作用，及时通报问题线索和工作信息，争取各部门在各司其职、各负其责的基础上形成合力，以加大旅游管理和规范旅游市场秩序的工作力度。
3.建立健全旅游安全提示制度
旅游业被列为我国国民经济新的增长点。近几年来，由于假期的延长和旅游“黄金周”的形成，更是刮起了一股旅游的狂潮。然而，我国目前的旅游安全现状却不容乐观，众多旅游景点、旅游服务设施中仍然存在着许多不安全隐患。为了加强安全管理，保护旅游者人身财产的安全，旅游行政管理部门应积极倡导整个旅游业进行旅游安全提示：即对可能发生的危害旅游主客体人身或财产的安全事故进行预先提示，采取防御措施，减少不必要的损失。同时，旅游行政管理部门应建立相应的旅游法规和政策，作为该制度的法律保障。
4.建立奖励制度
奖励制度是管理者通过某种内部和外部的刺激，激发员工的动机，从而调动其积极性、主动性和创造性，使其朝着预订目标前进的一种管理活动。在旅游行政管理工作中，行政指导制度在这方面正好具有优势，行政表彰、鼓励、包含物质奖励措施，起着重要的作用。因此，旅游行政机关可通过表彰、鼓励、奖励（包括非物质的奖励）等方式来引导和影响相对方的价值取向和行为目标。
5.建立旅游行政指导责任救济制度
按照现代法治的要求，“有损害必有救济”。在旅游行政管理中，行政指导也难免发生失误或损害，因此，必须建立相应的救济制度，以对受到违法、不当行政指导的行政相对人予以补救。建立旅游行政指导的责任制度和救济制度的目的，主要在于保障相对方的合法权益，同时保障旅游行政机关实施行政指导的积极性。
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