马佳杰 浙江财经大学金融学院
摘要：自从2008 年金融危机以来，我国的金融业在较为封闭的监管环境下虽没有造成重大的损失，但至今其硝烟尚未弥散。笔者以为这样的危机不会是最后一次。那么基于这个假设，我国金融业，尤其是政策性银行应作好准备，以我国金融体制改革为契机，加快转型速度，从而具有更强的竞争能力。本文通过对典型的政策性银行现存转型障碍的分析为途径，借鉴日本等发达国家的经验的基础上，为我国在后危机时代下的政策性银行的转型提出建议。
关键词：政策性银行；转型；后危机时代
一、引言
在后金融危机时代，金融市场的竞争愈演愈烈，许多国家纷纷开始金融体制改革，以适应当前经济发展的需要，其中包括政策性金融机构转型和发展。尽管我国的政策性银行已有20 年的发展历史，但是却具有发展快，监管强，自防性弱的特点，其中国家开发银行于2008 年完成商业化改革，成立国家开发银行股份有限公司，成为我国政策性银行转型的第一步。
二、我国政策性银行的概览
我国自1994 年对国家专业银行进行改革以降，先后成立了国家开发银行、中国进出口银行以及农业发展银行等政策性银行，规定其在特定领域内，直接或间接从事政策性融资活动。本文所涉的政策性银行是指介于国家财政与商业银行之间，为政府预发展的产业提供资金，支持社会公共产品和服务的建设，其所投资的领域大多数具有社会效益大于经济效益的特征。以下是我国的几家典型的政策性银行：
1.国家开发银行。国家开发银行主要投资于国家基础设施、基础产业与支柱产业中的大中型政策性项目以及新兴发展产业和国家重点扶持及建设项目，协调区域经济发展，追求国家经济的长远利益，其一方面致力于国内产业的发展，另一方面推动与国外政府及企业的合作，大力发展国际金融项目。
2.中国进出口银行。中国进出口银行直属国务院领导的国家出口信贷机构，主要经营进出口信贷、提供对外担保、转贷款等业务，为高新技术的产品进出口提供资金支持，特别是在我国开放型经济建设中起到重要作用。
中国进出口银行根据国内外经济发展变化，提出了向国际经济合作银行转型的战略目标，转变经营理念、发展模式、业务重点和经营管理机制，已经实现了从过去单一官方出口信用机构，向国际经济合作银行发展的战略转型。
3.中国农业发展银行。中国农业发展银行是直属国务院的我国唯一一家农业政策性银行，其主要是为农业和农村经济发展服务，承担国家的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业、农村、农民“三农”经济的建设发展和社会主义新农村建设提供政策性的资金支持。
三、转型的主要障碍及其原因
我国政策性银行在过去的20 年的发展历程中，为我国国民经济的建设与发展起到了至关重要的作用。然而在后金融时代下，我们应特别注重其所存在的转型障碍。进入21 世纪以后，实务界和学界均展开了对政策性银行转型的热烈讨论。
1.资本充足率及资金来源渠道有待提高和拓展。资本充足率作为衡量银行抵御经营风险能力的重要标准，历来倍受银行金融机构的重视。银行拥有足够的资本金才能持续扩大业务规模，开展新业务。政策性银行的资金来源主要为财政拨款、向央行贷款等，其从金融市场上很难筹措到足够的资金，同时缺乏其他资金来源，可以说政策性银行的资金来源渠道较为狭窄。
虽然三大政策性银行的企业年报显示，资本充足率能够满足银监会的要求，但是和国外的政策性银行相比较，我国的政策性银行资本充足率任较为低下。在国外，其政策性银行的资本充足率一般均高于商业银行，资本充足率往往与政府给予的国家信用支持相适应。
2.缺乏对风险的足够认识。我国政策性银行的资金可以说基本上来源于国家财政，其过度依赖国家信用的支持。现实中就存在不少人将政策性银行的信用与国家信用相等同，认为其产生的风险由国家承担，缺乏对政策性银行自身风险的足够认识。
另外，政策性银行的贷款项目多具有长期性的特征，而其负债主要是央行贷款及债券，导致资产与负债结构不相匹配，存在较大的流动性风险。同时由于我国财政也面临较大的压力，对于资金来源基本依靠国家的政策性银行来说，无疑是增加了经营风险。虽然我国目前的财政都处在稳步增长的阶段，政策性银行也必须要加强对其自身风险的足够认识，避免因缺乏对风险的足够认识而产生金融危机。
3.针对性法律法规不健全。国家政策性银行不同于其他金融机构，其承担了国家基础产业中的大部分长期性项目建设，关乎到我国社会基础设施的建设与社会公共产品的提供，因此需要针对性的法律法规对其进行规范。
与国外的通常做法相比较，其在设立政策性银行之前，一般都会先立法再依法设立相对应的政策性银行，并且在银[来自www.Lw5U.com]行的运营过程中，国家会根据情况的变化及时对法律法规进行修订。例如，日本开发银行依据《日本开发银行法》成立。而我国正是缺乏针对性的立法，最为直接的影响是政策性银行的日常运营缺乏必要的法律保障。
4.政策性银行与商业银行存在业务交叉与冲突。我国的政策性银行是依靠国家财政资金为基础成立与运营的，其承担了我国大部分政策性经济项目的建设，同时需要按照商业银行的运作方式保证资金的回收及周转。这其中就存在了矛盾，国家将政策性银行作为执行政策性经济的主体，优先考虑国家的经济利益，而政策性银行往往是将其作为银行而经营银行业务，容易强调金融性。
在实践中，时常出现政策性业务和商业性业务被混淆的情况，政策性银行越来越多的涉足商业银行的业务领域，商业性日渐强化而政策性减弱，从而出现政策性银行与商业银行业务上的交叉与冲突问题。例如，国家开发银行最早涉足我国的“两基一支”贷款项目，之后随着形势发展，这些在以前商业银行不会主动进入的领域开始具备金融价值，商业银行开始涉足，这就与政策性银行产生了业务上的冲突。
四、日本政策性银行的转型经验
日本政策性银行经过成立到重组转型，是根据情势变化而转型的成功代表之一。我国政策性银行成立之初，就借鉴了日本政策性银行模式，两者的发展模式较为接近。因此，我国政策性银行的转型可以继续日本模式，这有利于我国政策性银行的较快并成功转型。以下是对日本政策性银行的发展历程的简要介绍。
日本首先通过了《日本开发银行法》，而后成立日本开发银行，其为日本经济的长期发展提供资金支持，弥补民间金融机构资金的不足，并对一般金融机构进行奖励。《日本开发银行法》对日本开发银行的作用定义为“以提供长期资金等方法来促进产业升级、经济发展，奖励和完善一般金融机构”。
日本开发银行的资金来源主要由资本金、借款与以政府的名义发行外债。资本金主要由政府通过财政拨款来筹集，借款占到全部资金来源的80%，具有长期性与低利率的特点，而以政府的名义发行的外债具有筹资成本低的优势。
为了适应国内外政治经济发展的新形势，日本对政策性金融机构进行了改革。1999 年，日本将北海道东北开发公库和日本开发银行合并，成立了日本政策投资银行。日本政策投资银行在原有的体制上进行了改进与创新，实行法人标准，坚持自主经营与决策。例如，为了减少投资过程中出现的风险，设立了风险监管和融资事后评价委员会，同时为了避免内部人员因徇私而给银行带来的风险，设立了评议委员会。另外，其经营方式逐步市场化，融资方式由财政援助为主转向市场融资，同时为同国际相接轨构建了没有政府担保的债券市场。
总结来说，重组后的日本政策投资银行继续发挥了政策性金融对国民经济发展的支持功能，同时又很好的适应了全球经济的新的发展环境。截止到2012 年3 月末，其总资产达12618. 8 亿元人民币。
五、我国政策性银行的转型建议
我国政策性银行经过了长时间的发展，为国家的社会经济建设作出了巨大贡献，但也存在不少问题。根据上述分析的问题，再结合日本政策性银行的成功转型经验，提出下列我国政策性银行的转型建议。
1.扩大资金来源保证充足的资金。作为银行金融机构必须要有稳定的资金来源，只有足够的资金才能拓展新市场，扩大经营规模。我国政策性银行的资金来源相对比较单一，再加上政策性银行发行的债券由政府提供担保，导致政策性银行的信用等同于国家主权的评级，深受债券市场投资者的青睐，同时其购买者通常为商业银行，导致政策性银行的资金成本高于商业银行，十分不利于我国政策性银行的持续性运营。
我国政策性商业银行可以学习日本政策投资银行的融资渠道，由中央财政拨款为主转向市场融资，寻求多样化的融资渠道，以此降低筹资成本。
2. 建立完善的风险防范体制。银行年报表中的数据表明，我国政策性银行的资产质量明显提高，但是其负债特点决定了其面临风险的较大。例如国家开发银行的贷款项目主要是电力、通讯、城建等建设项目，具有贷款期限长与客户较为单一的特点，导致其长期信贷风险很大。因此加强政策性银行的风险管理至关重要。
我国政策性银行风险防范体制的建立，可以吸[来自www.lw5U.com]收日本政策投资银行的经验。一方面可以设立类似于风险监管和融资事后评价委员会的机构，以此减少政策性银行投资过程中出现的风险；另一方面可以设立评议委员会，邀请银行内部人员、专业领域的专家学者等各方人士参加，保证评议委员会发挥其作用。
3.建立与完善专门立法。原先我国学界中一直在呼吁制定专门的政策性银行法律法规，但随着国家开发银行成功转型为商业银行，其中部分学者认为其余两家政策性银行也可以转型为商业银行，因此不需要出台专门性法律法规。笔者认为政策性银行不同其他金融机构，其政策性特点决定了其在国家金融机构中占有关键地位，为了保证国家经济政策的有效实施，制定专门的法律法规来规范政策性银行是十分必要的。
参考发达国家先立法后成立政策性银行的做法，我国也应该加快政策性银行的专门立法工作。有了专门的立法，一方面可以保证政策性银行按照国家的政策开展各类投资贷款业务，使政策性银行依照国家所需发展；另一方面，还可以通过设置资产流动比率，提取坏账准备等措施，来控制政策性银行的风险。
4.明确政策性银行与商业银行的关系。随着国内外经济的快速发展，政策性银行不再局限于原先的经营方式，凭借其国家给与的某些特权或者优势，开始拓展业务范围，这就导致了与商业银行的业务混淆的现象。如果任其发展，必然会导致银行体系经营效率的下降。例如，中国银行在1998 年向有关部门提交报告指责国家开发银行利用政策优势和资金低成本优势与其开展恶劣竞争。因此必须明确政策性银行与商业银行的关系。
对于政策性银行自身来说，可以将政策性业务与商业性业务分开管理运营，即分账管理模式。这样可以避免政策性银行将商业性业务的损失归到政策性业务上，也可以防止其利用政策优势与商业银行开展恶劣竞争。另外也可以在专门立法中对政策性银行的业务范围等进行规范，以此明确与商业银行的关系。
六、总结
通过介绍我国政策性银行的概况，列举了当前政策性银行存在的主要问题，同时简要介绍了日本开发银行成立到重组成立日本政策投资银行的经验，笔者认为我国政策性银行需要通过转型来适应当下国内外经济的发展形势，并提出了相应的建议。我国政策性银行的转型可以吸取日本的成功经验，结合自身实际，在坚持政策性金融的前提下，适当兼营商业性业务，实现政策性与商业性的有机统一。
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作者简介：马佳杰，浙江财经大学金融学院，金融工程专业