于永生 浙江财经大学
摘要：本文梳理我国房地产行业发展历程与相关管控政策内容，总结我国房地产宏观调控政策特征及演变规律，为房地产企业制定风险防控政策提供参考。
关键词：房地产行业；发展历程；管控政策；规律和特征
一、我国房地产行业的发展历程
我国房地产行业发展经历以下四个阶段。
1.房地产行业萌芽阶段（1979-1991 年）
1979 年经济体制转变以及1980 年邓小平提出“出售公房、调整租金、提倡个人建房买房”设想为房地产行业发展创造了契机，1981 年起深圳和广州进行试点。1986 年1 月，国务院召开城镇住房制度改革问题座谈会；1988 年4 月，《中华人民共和国宪法》规定，土地使用权可以依法转让，拉开了住房制度改革序幕。1989 年以“海南”房地产泡沫破裂为标志中国房地产严冬如期而至。这一时期是我国房地产行业萌芽时期，主要成效是构建了房地产行业法律、政治、经济上的制度基础。
2.房地产行业探索阶段（1992 年-1997 年）
1992 年邓小平同志南巡后，房地产市场在有利的政治、经济环境下得到迅猛发展。但过大开发量，加上有效需求相对减弱，造成空置商品房大量增加。为抑制房地产开发过热，国家积极引导房地产开发重心由投资转向满足住房性需求，陆续颁布了《城市房地产管理法》和《住宅担保贷款管理试行办法》等，这些政策实施使得海南等地区房地产市场逐步由热转冷，商品住宅和商业用房的价格迅速受挫回落到理性水平。这一时期我国房地产市场可以分为过热发展、受挫发展、平稳发展三个阶段，完成了第一个运行周期，这在我国房地产业发展进程中具有里程碑意义。期间国家首先建立起了由政府垄断土地一级市场，市场主导房地产二、三级市场的交易体系，房地产交易市场得到规范化管理；其次，国务院大幅度完善了房地产行业监管法律法规，房地产市场秩序得到有效控制和整顿，房地产市场运行走上法制化轨道；至此我国房地产业己初步形成。
3.房地产行业快速发展阶段（1998 年-2007 年）
在经历了几年宏观调控后，宏观经济稳定发展，房地产泡沫已得到控制，房地产市场有所恢复，但房地产市场并不规范，投资投机狂潮开始出现，温州人开始在上海、杭州、苏州、等地炒房，其后大规模向外扩张。这一时期我国房地产市场主要问题是住房结构性矛盾突出。一方面城市及周边房价非理性上涨，加剧了居民购房难度；另一方面以廉租房、公租房和经济适用住房为主的多层次住房保障体系的缺失也使得居民住房保障需求无法得到满足。与前两个时期相比，这段时期是一个探索调整时期，主要解决房地产市场如何发展好的问题，以解决前期遗留的问题。
4.房地产行业全面调整阶段（2008 年- 至今）
2008 年年中，国际金融危机寒流袭击房地产，国际热钱纷纷撤出，房地产投资迅速减少，成交量日减，房地产市场进入观望状态。为刺激经济，国家从2008 年下半年起采用了刺激房地产市场发展的政策，促使房地产行业又一次高速发展。2009 年短短一年间房地产迅速地由低迷转变为亢奋；2010 年第6 月，房价持续攀高，前期房价调控的努力最终前功尽弃。2011 年以来，以稳定房价为诉求的房地产调控政策全面铺开，但碍于各地方政府保护本地楼市的心态和房地产市场纷繁复杂的利益链条，政策效果未能得到充分释放，2012 年全国范围内房价依旧稳中有升。这一时期，政府试图从市场供应和价格调控双管齐下解决房地产业面临的困境：一方面进一步调整住房供应结构，加大推出保障性住房的力度；另一方面，继续对房地产市场实行从严的宏观调控政策。
二、我国房地产宏观调控政策回顾
下表中列示从1993 年以来我国房地产宏观调控主要政策。
表1993 年以来房地产主要调控政策
三、我国房地产宏观调控政策特征及演变规律
住房制度改革以来，我国房地产行业发展经历了跌宕起伏的过程，为了使房价保持在合理的水平上，政府展开了一轮又一轮的房地产市场调控，虽然每一轮调控所处时代背景不同、针对问题不同、调控效果也迥异，但这些房地产调控政策以及其中蕴含的调控思路具有一定特征和规律，具体表现在以下几个方面：
第一，明显的“反经济周期”特征。作为国民经济支柱性产业，房地产业兴衰一直与我国经济发展息息相关，纵观近年来房地产调控政策演变，结合我国经济发展情况，我国政府倾向于反经济周期的调控思路。在内需不足、投资乏力、经济增长无力时期，房地产业作为刺激经济增长的“助推器”受到政府政策的照顾与优待。例如，在1997 年亚洲金融危机以及2008年全球“金融海啸”中，政府均推出了较为宽松货币政策和信贷政策等，鼓励房地产行业加快发展步伐，试图为萎靡不振的国内经济注入一剂“强心针”，并取得了调控预期效果；相反，在内需旺盛、投资充足、经济平稳增长时期，过快、过热发展的房地产业容易受到宏观政策的打压、调控，因为过高上行的房价容易引发群众不安、激化社会矛盾。以2003-2012 房价飞涨的这10 年为例，我国政府相继提出“国八条”（2005）、“国六条”（2006）、“国十条”（2010）、“新国八条”（2011）、“国五条”（2012）等等一系列调控文件，借助[来自www.LW5u.coM]货币、信贷、税收、产业政策限制房地产业过度投资、平抑房价过快增长，努力实现房地产业的理性发展。
第二，市场机制逐步取代政府直接干预。从历年房地产调控政策演变当中不难看出，政府直接干预市场发展的情况日益减少，房地产行业调控思路正在日益走向成熟。为规范房地产投资行为，防止1993 年海南房产泡沫再次出现，1997 年亚洲金融危机之前我国一直对房地产市场实施直接调控，这个时期的政策主要通过控制土地供给总量、提高开发项目自有资本金要求、提高房地产行业准入条件对房地产行业的发展实施直接影响，这一时期政府对房地产市场的调控带有严重的行政性色彩；亚洲金融危机过去后，政府对房地产市场的调控有了新的认识，调控主要依赖信贷利率、税率等间接性手段，例如调整住房贷款优惠利率和二手房买卖利率，这一轮调控的特点主要表现为调控手段由政府直接行政调节转向依赖市场手段，调控的思[来自wWw.lw5u.coM]路由政府直接干预市场价格的形成过程转变为信贷、税收调节为主，行政性限制和价格监管为辅；2006年国务院办公厅颁布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国十五条）标志着房地产调控思路又有了新的发展，后续房地产行业调控逐渐按照以“保障住房供给（尤其是中低端住房）、调节开发结构为主线，辅以信贷、税收、限购等措施”的调控思路开展。随着调控经验的积累，一些非市场化和行政直接干预房地产市场发展的因素正在慢慢退出的舞台，目前在对房地产市场的调控上，我国政府更多的是从金融、财税等宏观领域着手对房地产业发展给予调节、监督和指导，弱化楼市调控行政色彩，规范房地产市场的交易行为，间接地影响房地产市场。
第三，具有多变、非连续的特点。行业调控的基调一变再变，各类监管措施层出不穷，究其原因，主要是因为对房屋这种特殊商品我们的调控经验还是比较欠缺，因此对房地产业的调控要特别谨慎，既不能一次性打压力度太大使其一蹶不振，也不能放任使其盲目扩张助长市场投机行为，这也决定了对房地产业的调控不是一次就能完成的，而要有节奏的、探索性的进行。然而，政策环境的多变性使得房地产企业的经营面临巨大的产业风险，给房地产企业战略决策、收益预测和规划、现金流风险管控工作带来了巨大的挑战。