崔玉平 危力军
随着《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》的相继出台，有关教育产权尤其是民办教育产权、民办学校产权的问题，再一次引起了社会的广泛关注。下面，本文就运用新制度经济学的视角，针对当前有关民办教育产权的问题做一个初步的探讨。
相关概念
1.产权与交易费用
产权即财产权利，法学的产权是狭义的产权，主要指物权；而经济学中的产权是广义的产权，它的概念不仅从物权扩大到债权、知识产权等，而且扩大到所有交易中的权利。产权系统包括财产的所有权和由所有权派生的占有权、支配权、使用权、收益权，广义的产权还可包括为实现上述权利所必须具备的各种权能和规则。
在新制度经济学中产权的概念范畴比法律意义上的要宽，还包括了各种社会准则。通常我们把产权划分为三种类型：第一是使用一项资产的权利，即规定某个人对资产的潜在使用是合法的，包括改变甚至销毁这份资产的权利。第二是从资产中获取收入以及与其他人订立契约的权利。第三是永久转让有关资产所有权的权利，即让渡或出卖一种资产。
政府对民办学校产权的法律界定，是其能够稳步、健康发展的基础和保证。如果从新制度经济学的角度来解释，民办学校之所以很难实现促进良好发展的产权结构，主要原因在于交易费用的存在及外部性内在化的不够。新制度经济学认为，确定排他性费用及内部控制的成本，决定于产权是否被确定下来。有一些有价值产权未被界定下来，原因在于高额的排它费用，对于分享型排他性权利行使的内部控制费用，政府的强加限制等。我国目前民办学校财产权的模糊，均源自对产权法律关系的主体与权能的不明晰。因此要解决民办学校财产权问题，其基础是必须要彻底明晰民办学校财产权法律关系主体，即投资人、举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容。
2.教育产权与学校产权
假设“民办教育产权”、“民办学校产权”这两个概念都能够成立，笔者认为，提“学校产权”及“民办学校产权”比较合乎经济学、法学原理，也易于为人们接受。因为，产权在其初始的含义中，隐含着“个人产权”、“公司产权”之义，“学校”是和“个人”、“公司”相对应的一个存在的实体，因而学校由于拥有属于自身的相关产权而有“学校产权”；而“教育”是和“经济”、“政治”、“文化”相对应的一个实体，若提出“教育产权”，那岂不是说还有“经济产权”、“政治产权”之说？
在支持“教育产权”说的范先佐、杨丽娟等人看来，教育有其特殊性，因此有必要单独提出“教育产权”这一概念。笔者认为，教育的特殊性主要反映为学校的特殊性，目前大家提出的“教育产权”概念的各个层面，“学校产权”都能够更好地概括，如有形资产产权、无形资产产权、人力资本产权等等。简而言之，“教育产权”所指的对象实际上就是“学校”及其校内、校外相关的实体的权益，故完全不必提出一个引起大家诸多争议的“教育产权”，而采用“学校产权”及相关的“民办学校产权”等较为妥当。
对《民办教育促进法》
的一点分析
1.《民办教育促进法》中关于产权的规定
学校产权就是对学校资产所拥有的权利，即人们围绕特定的学校资产而结成的权利关系。它由学校有形资产、无形资产、人力资本等的所有权、占有权、使用权、处分权、转让权、受益权等组成。民办学校的产权如何界定，是民办学校投资人、举办者普遍关心的焦点，也是学术界争论的热点话题之一。《民办教育促进法》及其实施条例已经对此做出了一定的回应，制定了了一些原则：如“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”；“出资人可以从办学结余中取得合理回报”；“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”等。
不难看出，这些规定并没有完整地体现出民办学校产权法律关系的主体地位与权能内容，因而是不全面的，不公正的。现在的民办学校法人产权是相对明晰的，但不公平仍然存在。《民办教育促进法》中对民办学校财产权的界定，只体现了国家与学校之间的权责关系，私人所有者和学校之间的权责关系，故也只是属于狭义的民办教育产权的范畴。而现实中存在的由产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成的权利与责任和利益的缺失、不清楚和不对称等就是产权残缺的具体表现之一。可见，这些规定对民办学校财产权法律关系中的主体地位没有彻底明确，也没有完全体现出产权法律关系的权能内容，即产权的各项权利束。表现在产权主体方面就是对“民办”二字没有充分界定。在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权，而没有考虑投资者或举办人的私人所有权；允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权；清偿后的资产按有关法律、法规处理，如此，只有投入机制，没有退出机制，收益与各自投入成本不相符合，等等。因此，要解决该问题就必须彻底明晰民办学校财产权的主体地位与权能内容。
2.在国家租金最大化与保护有效产权创新之间寻找平衡
由于产权在影响经济活动和财富分配中具有特别基础性而重要的作用，在对新的产权建议达成契约的过程中，参与各方在讨价还价中所采取的立场取决于他们怎样看待与现状相联系的新安排下自己的福利。缔约各方对制度改变中可能的净收益或净损失的估计，要求对新的产权安排下全部可能的产出以及租金享用权利的分配做出评估。谈判的各方只有在他们的福利得到改进或起码不会变差的情况下，才会支持制度的变更，而且每一方都有动力寻求新制度安排下尽可能大的租金份额。
《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》的制定过程，即是政府与市民社会的一个博弈过程。政府可以通过重新界定产权结构影响社会的净财富量，也可以通过提供公共产品，比如规定度量标准从而降低交易费用来实现这一目标。新制度经济学认为这种在一定程度上由政府所控制的竞赛规则对于决定经济是持续增长还是陷入停滞不前有着举足轻重的作用。但政府为什么在有些时候会制定一些对经济增长不利的规则呢？尽管对于统治者集团的效用函数我们还所知甚少，但在其他条件不变的情况下，假设统治者集团偏好于本国的经济衰退、教育落后或对此漠不关心显然是不合道理的。这一结论的成立并不受我们所设想的政府类型的影响，不管它是一个契约性政府还是一个掠夺性政府。例如，对于一个通过征税使自身财富最大化的掠夺性政府的统治者来说，在其他条件不变的情况下一定会尽力使它征税的对象——国民收入最大化。通过更明确地界定产权和降低租金耗散，以提高国民收入水平会受到统治者与被统治者双方的拥护，因为这样可以同时提高政府的税收收入和人民的生活水平。
诺斯和他的合作者曾经提出：国家具有使统治者租金最大化的动机，同时也愿意在此前提下降低交易费用以使税收增加。不过，诺斯注意到国家的上述两个目的并不总是完全一致，因为“在使统治者和他的集团租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间，存在着持久的冲突。”正是这个基本矛盾，说明了为什么许多经济无法实现长期增长、教育无法持续的发展。
只有当社会与国家的对话、协商和交易中形成一种均势，才可能使国家租金最大化与保护有效产权创新之间达成一致。当前，《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》中对民办学校产权的相关法律规定，即是各方力量相互博弈、相互妥协的结果，但这并不意味着国家与社会之间的权利关系可以一次性界定清楚。相反，从此开始了一个国家与市民社会、与民办学校办学者之间不断进行制度化的讨价还价的新时代。
民办学校产权主体
能否营利
民办学校能否营利、其产权主体能否取得一定回报，这些问题在近几年引起了很大的争议。产权的经济实现方式是收益权，无利益的产权是不存在的。同时产权的激励作用也明显地表现在产权主体可以运用产权来谋求自身利益。因此有人担心民办学校产权的界定和行使会使教育成为一项谋取私利的行业。在此，有必要对这一问题做一番分析。
1．剩余索取权和剩余控制权必须统一
民办学校是面向市场的教育组织。民办学校存在发展的前提是明晰的个人财产所有权，包括人力资本所有权和物质资本所有权，明晰产权对民办教育的发展是非常重要的，特别是投资者的回报收益权应得到保护。有效的经济组织（产权）是经济增长的关键。一个企业在支付了合同（契约）规定的应支付的雇员的工资、借贷资本的利息以及其他成本等固定支付后，企业收入的余额就是企业利润，也称为企业的剩余，要求得到企业剩余（利润）的权力称为剩余索取权，拥有剩余索取权的人是剩余索取者。由于复杂的市场环境，企业可能盈利，也可能亏本，企业的亏损由剩余索取者承担，剩余索取者是企业风险的承担者，获得固定收入的人不承担风险。由于企业的合同或契约总是不完备的，总有一些情况难以预料到，企业的契约中不可能把这些情况下企业的行为规定清楚，必须有人在这种情况下相机决策，决定企业的行为。剩余控制权是指企业的契约中没有特别说明的情况发生后的决策权。经济学理论已证明，只有当剩余索取权和剩余控制权为同一所有者所拥有时才是有效率的，二者的结合，就可以让决策者承担决策的全部财务后果，这样，他的自利动机就会驱使决策者尽可能做出好的决策，企业的运作才是有效率的。企业所有权的实质就是剩余索取权和剩余控制权。所以，逐步让民办学校的举办者能够同时获得剩余索取权和剩余控制权，就会形成提高效率的动力机制。并且，产权制度形成的稳定预期有利于民办学校产权主体从长远考虑进行决策，从而避免短期化行为。
2．非营利与投资回报不矛盾
非营利性学校和营利性学校的经济逻辑是一样的。营利或非营利都为了适应特定的经济、社会、制度环境而形成的学校所有权安排，都是为了使学校有效率的运转，是学校的治理结构的重要内容，其内在逻辑是相同的。非营利性并没有否认投资者应获得固定的合同收入，只是规定任何人都不拥有学校的剩余索取权，这是非营利性的本来含义。营利性私立学校的所有者是其举办者，可能是投资者，也可能是人力资本所有者。不管是谁，所有者都拥有学校的剩余索取权和剩余控制权，有权处置学校的剩余利润。非营利性学校没有所有者，但是存在法人产权。
明确了非营利性的含义之后，投资者可以得到投资回报是不言而喻的。但这一回报是投资之初就确定了的固定合同收入，无论学校事后营利多少都不能增加投资者的收益，学校的剩余利润必须留在学校内部用于学校的进一步发展。投资者在学校中的资产不能增值，学校利润的积累是学校的财产，任何人都不能占有。对非营利性民办学校投资的收益回报的数量必须做出规定，厉以宁教授提出的不能超过国债利息的标准是非常合理的。
目前我国的教育法规中明确规定，办学不能以营利为目的，其含义应是没有人能拥有学校的剩余索取权。在目前我国教育评价制度和评价组织还不健全，教育评价机制还不完善的情况下，这一规定是非常合理的，非常必要的，对保障我国民办教育的健康发展起了非常重要的作用。我国是一个经济教育发展极不平衡的国家，少数发达地区可以允许举办营利性的民办基础教育学校，这应在获得中央政府许可后，由地方政府根据当地的具体情况制订法规，做出规定。未经中央政府批准，其他地区应禁止举办营利性的民办基础教育学校，以确保民办学校的进一步健康有序发展。
建议
新制度经济学认为，制度创新包括强制性变迁和诱致性变迁两种方式。其中，诱致性制度变迁指的是一群（个）人由制度不均衡引致的获利机会时所进行的启发性变迁。强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。如果没有国家以及它的制度和对产权的支撑性组织，那么高交易成本将使复杂的生产系统瘫痪，也不会有涉及长期交换关系的投资。在《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》中对民办教育产权的一些界定，是各方利益主体相互博弈、相互妥协的结果。
笔者认为，现实生活中，民办、私立学校的自发兴起足以说明当前教育制度的诱致性变迁已初现端倪。以政府为主的强制性变迁应积极配合并提供法律支持和政策保障。这样就能抓住机遇，减少教育市场与价格机制形成中的交易成本。为此，教育系统内部应实行渐进式的自下而上的制度变迁路径——调整现行的教育产权结构，明晰教育产权的边界，适当进行公立学校产权结构重组，积极探索新的多元化办学模式。
清晰的产权界定，是民办学校的良好发展的根本条件。诺斯认为：社会的知识存量和资源禀赋决定了生产率和产出量的技术上限，即经济的技术生产边界。然而对于各种产权结构，都存在一种从一切可行的组织形式中选择出来的结构性生产边界，这种结构性边界能使在技术边界以内成本最小而产量最大。产权体系确定了一系列可行的经济组织形式（给定技术及其他外生要素状况），而产权体系则依赖于社会的政治结构。并且，某些政治体制能驱使结构性生产边界接近于技术性生产边界，而另一些政治体制则不能。通常，移动结构性生产边界接近技术性生产边界需要政治变迁，因此关于经济改革的收益成本评估必须既包括政治变迁成本又包括维持（实施）各种体制的成本。
要使民办学校的教育接近其技术生产边界所需的实际激励因素和产权结构，亟需我们进行积极有效的产权制度改革：
1．进一步明确民办学校决策者的权责利。努力让决策者承担他们行动产生的全部社会成本和经济利益。只有当产权体系促进决策者将他们行动的全部成本和利益内在化时，学校的教育质量、办事效率才会得以提高。
2．充分保护民办学校物质资本所有者、人力资本所有者、及其他无形资本所有者的正当合法权益。目前和将来所有权能被清晰界定的程度及被安全保护的程度，以及今后是否能够以较低成本和有秩序地解决有关所有权和契约方面的争端，这是民办教育投资者及从业者的极为关注的焦点。政府提供了有保障的产权，将极大地激励民办教育的投资者加大投入力度，增加学校的资本存量。
3．科学优化民办学校产权结构，降低民办学校交易成本。能使交易成本降低的产权结构会促使学校教育接近于其技术生产边界，同时也降低了各种交易成本，其中包括度量学校有形资产、无形资产、商品有价值边界的成本和转移资源产权所耗的成本。
4．国家对民办学校从政策上进一步扶持、引导，实行与公办学校同样的国民待遇。当民办学校在诸如招生、管理、就业等方面遇到困难，其发展受到各种高交易成本阻碍时，国家要给与相应的政策扶持。当其与公办学校在资源使用出现相互争执的矛盾，国家直接以新古典福利最大化准则为标准来分配资源，各类学校公平竞争、和谐发展，可大大节约成本、提高效率。